消费者易陷预付费“大坑”

    理发店、健身房、游泳馆、美体店、水果超市……当消费者到各类店面消费时，服务员总是不厌其烦地强调办卡有优惠，这使不少人禁不住折扣的诱惑，盲目地办理了预付费卡，但随后与之相关的纠纷时有发生。

    比如，由赵薇、钟丽缇、张雨绮等女明星曾经代言的美容瘦身连锁店“玛花纤体”，在预付式消费领域掀起的风波尚让人记忆犹新。近日，上海一家连锁培训机构——童艺创想儿童艺术会馆又突然人去楼空，上百名家长预付的学费不知去向。

    通过网络上搜索“预付费、关店、警示”等关键词，记者看到，虽然各地的消费者权益保护协会都会发布“办预付费卡须谨慎”“预付费消费暗藏风险”等诸多提示，但仍有很多消费者会碰到“卡还在，店已亡”的消费维权难题。

    预付费成侵害消费者权益突出问题

    预付式消费是由消费者一次性支付费用，经营者分次提供商品或服务的消费模式，这种消费模式存在着巨大风险。一是发行预付卡的企业量大面广，涉及资金巨大，有的已经成为变相融资、集资的手段；二是由于预付卡约定不清导致服务缩水、争议不断，有的因经营不善“关门跑路”，有的甚至利用发行预付卡诈骗。

    据商务部统计，2014年，我国预付卡销售规模为9068.8亿元。而地方有关行业协会估计，到商务部门备案的发卡企业不到实际数量的百分之一，大量发卡行为并未纳入监管。

    为解决消费者权益保护中存在的突出问题，全国人大常委会开展了消费者权益保护法执法检查。7月20日至23日，由全国人大常委会副委员长吉炳轩带队，全国人大财经委副主任委员邵宁任组长，委员朱发忠、欧阳昌琼，全国人大代表何健忠、王月英等组成检查组，赴浙江省开展执法检查。

    检查组一行听取了浙江省政府及省级相关部门、省消协的工作汇报，在杭州市召开了经营者座谈会，考察了杭州市余杭区未来科技城市场监管所及设立在该所的淘宝工作站处理网络消费者投诉情况；实地检查了阿里巴巴集团、义乌市小商品城、东阳市木雕城等企业开展消费维权工作情况；深入诸暨市消费维权服务中心及设立在绍兴、义乌等地市场和景区内的“12315”消费维权服务站了解情况。检查组与消费者、经营者和执法人员深入交流，详细了解其对消费者权益保护法和政府、企业落实消费者权益保护法的意见、建议。

    检查组发现，随着信息技术和移动互联网的发展，以预付卡消费、远程购物、P2P信用消费、跨境电商、微信促销等为代表的新型消费方式不断涌现。特别是预付式消费因其便捷性与实惠性已渗透到很多领域，导致各行各业发卡泛滥，甚至出现经营者卷款跑路的情况。据不完全统计，去年以来浙江全省预付式消费投诉、纠纷有6000多件，大多数难以处理。

    在上海进行执法检查的检查组也认为，因市场准入门槛较低、市场饱和度高、企业存续周期短和淘汰率高等原因，预付卡成为消费者投诉、纠纷产生的高发区。2014年，上海全市涉及此类投诉事件近万件，美容美发、沐浴等服务行业的问题尤为突出。主要表现为法律法规不健全、发卡无门槛、资金无保障、信息不透明、经营缺乏诚信，有的发卡行为已成为变相融资、非法集资的手段。一旦此类企业倒闭关门，极易引发群体性事件。

    据统计，2014年，上海市商委累计处理因单用途商业预付卡发卡企业关门倒闭引发的市民投诉事件逾2000件；上海市消保委受理预付式消费案件6194件，占投诉总量的5.2%。预收款经营问题不仅涉及消费者利益，而且涉及劳动者权益，处理难度较大。

    监管难度大，消费者维权难

    针对预付式消费领域存在的突出问题，商务部制定了《关于贯彻落实〈单用途商业预付卡管理办法（试行）〉的通知》，明确发卡售卡企业的责任，以保障消费者的知情权。要求企业履行提示告知义务，向购卡人提供单用途卡章程，提供激活、换卡、退卡等配套服务，明确规定发行记名卡不得设有效期，不记名卡有效期不得少于3年。同时规定，预收资金只能用于发卡企业主营业务，不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷，消费者可通过业务信息系统查询备案企业相关信息等。

    同时，商务部还通过资金存管、保证保险等方式，对单用途发卡企业预收资金进行管理。2013年，商务部与保监会联合印发《关于规范单用途商业预付卡履约保证保险业务的通知》，会同中国工商银行、中国银行等金融机构先后制定了预收资金存管协议范本和履约保证保险条款范本。商务部先后印发《关于做好春节前单用途商业预付卡管理工作的通知》《关于严格执行〈单用途商业预付卡管理办法（试行）〉的紧急通知》等一系列文件，多次组织开展单用途预付卡专项检查，督促发卡企业严格落实各项制度。同时，针对媒体报道的单用途预付卡违规问题，联合相关部门及时开展清理整顿。

    但由于存在主管部门不明确、监控体系和管理模式尚待完善、未有规范全部市场主体发卡行为的管理办法等因素，使得预付式消费和服务领域侵害消费者权益的事件仍不断发生。

    8月19日至23日，由全国人大常委会副委员长张平带队，全国人大财经委副主任委员乌日图任组长，委员高翔和全国人大代表何建洋、郭建仁组成的执法检查组，赴江西省检查后提出，在《单用途商业预付卡管理办法（试行）》中，对于“其他发卡企业”的备案管理未设计资金存管制度，对易出问题的小企业监管不足；对于个体工商户发售预付卡的行为未纳入管理，有关备案制度存在盲区，加之征信体系不完善，使“小店老赖”现象突出，给部分消费者造成了经济损失。

    如何监管预付式消费，仍待探索

    为最大程度地减少预付式消费的纠纷，浙江省进行了一系列的探索。如，在商务部门备案的176家发卡企业涉及餐饮、住宿、超市、商场、家政服务等多个行业，商务部门还同步落实资金存管制度，确保资金缴存到位。工商局专门向社会发布预付卡消费警示，从潜在风险、充卡金额、发卡企业选择、保留合同和凭证四个方面提醒消费者做好防范工作。温州、舟山等地工商联合商务、发改、物价等部门，开展预付式消费专项整治，通过行政约谈、查办案件、信用公示推进预付式经营规范发展。

    “针对消费领域的热点问题，完善有关法律标准。制定预付卡监管条例，通过立法明确预收资金的法律权属，明确发卡企业资质，规范经营者发卡行为，建立发卡信息管理制度，明确专项监管职责，完善保证金制度，探索推行强制保险，打击非法集资和商业欺诈；修改食品安全地方性法规，规范网络销售食品、保健品行为；完善服务领域相关标准，为加强行政监管和消费维权提供技术支撑。”赴上海进行执法检查的检查组提出上述建议。

    “商务部认为全国人大常委会对新修改的消费者权益保护法进行执法检查非常必要，体现了人大对维护广大消费者权益的高度重视。检查组把情况摸得比较透，问题找得比较准，建议也有可操作性，对下一步的工作有很好的指导作用。”在消费者权益保护法执法检查组第二次全体会议上，商务部副部长房爱卿说。

    “未来需要加快推进商业预付卡立法的进程，理顺管理体制。现在，多用途的预付卡由中国人民银行进行管理，单用途的预付卡由商务部进行管理。单用途的预付卡虽然在商务部的管理职能范围内，但在消费中一旦再加上几个单项服务，比如餐饮、洗染，培训、汽车修理，就不在商务部的管理范围之内了。现在的管理体制问题确实比较复杂。预付卡是单用途还是多用途，需要有一个划分，哪个部门管理又需要一个划分。目前，商务部对单用途预付卡的管理，制定了一个部门规章，但由于不是法规，使得这个规章在地方执行起来权威性弱。同时，商务部门基层执法力量薄弱，在县一级基本没有相关的执法机构。”房爱卿建议，对商业预付卡的管理，一是要把管理职能理顺，二是要加强基层执法力量。目前，商务部和中编办在推进综合执法试点，以加大基层执法力度。

    （文/本刊记者 于浩）