农业财政投入：“精准”是方向

    2015年8月14日，江西省赣州市南康区一食品公司的员工在加工南瓜。近年来，赣州市南康区积极整合各类涉农资金、文明生态村建设资金等，充分发挥政策和资金的集聚效应，全力打造城乡统筹示范区和社会主义新农村示范区。摄影/杨晓明

    据了解，国家在“十三五”期间将进行一系列补贴制度和涉农财政资金投入方式改革。因此，农业资金投入问题自然成为今年全国人大常委会农业法执法检查的重点之一。

    执法检查组发现，各级财政支农投入力度不断加大，但与发达国家相比，与国家财力状况相比，特别是与“三农”发展的需求相比，我国财政支农水平仍然偏低，亟须建立完善的支农投入稳定增长机制。

    另外，“现有的支农投入还存在结构不合理、资金使用分散、效率不高等问题，涉农补贴项目‘点多、面广、量小’问题也比较突出。”执法检查组成员和业内人士建议，下一步农业投入机制改革，既要注重不断增加财政投入扩大增量，又要注重加强资金整合用好存量，逐步建立和完善农业支持保护体系。

    资金投入、整合双管齐下

    加大对农业的投入与支持保护，是农业法的重要内容。近年来，不断加大支农投入力度，建立健全财政支农稳定增长机制，成为国家支农工作的重中之重。

    官方统计数据显示，在财政收入增幅减缓的情况下，国家仍然把农业农村支出放在财政预算安排的优先领域。2015年，全国预算安排农林水支出16953亿元，比上年增长11.4%。

    许多省市也按照中央要求，一直把“三农”作为优先保障的领域，多方筹措资金，按照农业法规定积极加大财政支农投入。执法组了解到，从2010年到2014年，山东省一般公共预算农林水支出共计3222.56亿元，年均增长15.89%。在投入规模不断扩大的同时，山东省出台了地方水利建设基金、从土地出让收益中计提农田水利建设基金等多项投入政策，成立了现代种业发展基金，组建了省级农业融资担保公司，积极吸引社会资本支持现代农业发展。2014年，河北全省农林水事务支出达565亿元，“十二五”以来年均增长17.1%，高于同期公共财政预算收入增幅0.7个百分点。

    在保证投入资金稳定增长的同时，如何提高涉农资金使用效益同样至关重要。执法检查组在多地了解到，各级财政部门积极采取措施，探索推进涉农资金整合的有效途径。

    国务院有关部委逐步扩大一般性转移支付规模，压缩、归并专项转移支付，并逐步将涉农资金的项目审批权限下放到省。

    在粮食主产区黑龙江，2013年，中央财政启动了“两大平原”涉农资金整合试点，专项资金由黑龙江省根据实际需要，按照农业生产、农村社会发展、扶贫开发3类统筹安排使用。

    同样是产粮大省，辽宁省也正积极开展涉农资金统筹和整合。省农业部门相关负责人表示，他们搭建了省级涉农资金整合和统筹平台，重点向现代农业示范区倾斜。推进“以县为主”涉农资金整合工作，对成绩突出的县(市、区)，给予以奖代补资金支持。该负责人说，辽宁省财政还将继续加大下放项目确定权限和资金“切块”下达的力度，除省级管理项目外，对应由市、县确定的项目，将全部由市、县自主确定。

    作为较早开展涉农资金整合试点的省份，山东省2005年在平阴县开始初步尝试，2013年选择莱芜整市推进涉农资金整合，2014年在全省22个县开展涉水涉地资金整合，整合省以上涉水涉地资金达20多亿元，项目区面积160多万亩。山东省农业部门有关负责人表示，目前山东已基本建立完善了“渠道不乱、用途不变、统筹规划、分工负责、各司其职、各计其功”的支农资金整合模式，实现了“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。

    可以说，“自1993年农业法颁布实施以来，国务院和各地区各部门认真贯彻实施，不断强化农业基础地位，建立健全‘三农’投入稳定增长机制，提升农业综合生产能力，有力地促进了农民持续增收，保障了国家粮食安全和主要农产品供应。”执法检查组成员一致评价称。

    资金投入“碎片化”现象仍然严重

    近年来，“三农”工作取得的成效有目共睹，但检查过程中，许多省市向检查组反映，目前，各级财政对“三农”投入不足，社会资本投入农业比例相对较低，农业投资渠道分散等问题仍然普遍存在。“特别是有限的财政投入分散在多个部门，造成资金投入交叉重复、统筹协调难、使用效率不高。”

    国家审计署在2014年的审计工作报告中就曾指出，以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。

    “这些年来，涉农资金整合虽然有所进展，但由于涉及多部门利益，涉农资金渠道多、分类不合理的现状很难从根本上改变。”四川省成都市农业部门相关负责人坦言，比如，提升一个地区农业生产能力，需要土地平整、中低产田改造、小农水配套等项目整体同步推进才能见效。但现有支农项目往往涉及多个部门，项目建设的规划、标准、程序不同，时间、技术、投资规模等要求不同，各部门各做各的事、各唱各的调，“各炒自家菜”，常常难以“共办一桌席”。

    参与此次执法检查的全国人大农委委员、中国社科院农村发展研究所研究员张晓山表示，从“十一五”开始，我国就开展了财政支农资金整合的试点工作，具体措施是以县为平台整合支农资金。但是各地的做法大体还是“渠道不乱，各投其资，各负其责，各记其功”。张晓山认为，在县级层面的整合因为受到上级垂直部门的制约，专款专用，上面各个垂直部门又按自己的指标分头来考核，这使实践中的整合很难操作。

    “即使整合，哪个部门都愿意以我为主去整合别人，而不愿意被别人整合。”张晓山说，地方不少同志反映，省里整合的专项资金管理办法是，不改变各类资金使用性质、不改变资金的下达渠道、不改变各部门的管理职责。这“三个不变”给实际操作带来许多不便。

    面对这些难题，执法检查组提出，要从预算编制环节入手，通过加强部门协作、理顺关系、以主导产业、优势区域、重点项目以及重大专项资金为平台，强化各项涉农资金，特别是生产环节涉农资金的统筹使用，集中解决制约现代农业发展的瓶颈问题。执法检查组强调，要继续坚持以县级为平台的涉农资金整合模式，完善“自上而下”和“自下而上”相结合的支农资金整合工作机制，进一步引导和支持开展县域涉农资金整合。

    财政补贴精准性尚待提高

    长期以来，我国农业补贴的政策基础一直主要针对散户经营，涉农补贴“点多、面广、量小”的问题比较突出，在促进集约化经营方面存在诸多短板。

    检查组在湖北调研中了解到这样一个细节，全省种粮大户、合作社等新型主体的粮食产量占全省的20%以上，在粮食生产中的主体作用越来越大，但普遍缺少粮食烘干设施，目前全省仅有1700多台（套），远远不能满足生产需要。

    “一批新型经营主体手中集纳了一定规模的土地，但粮食直补和农资综合补贴通常是发放给土地原承包人，生产主体和受益主体脱钩。”有业内人士表示，目前，农业补贴指向性不明，缺少针对新型经营主体的特殊政策成为培育新型经营主体普遍面临的困难。

    对此，检查组建议，要提高财政补贴的针对性和精准性，进一步调整优化财政支出结构、突出重点，保证资金集中用于农业现代化的关键环节和关键领域，重点支持农业基础设施建设和农业结构调整，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体和产粮大县倾斜。

    财政补贴中的这些问题也引起了国家相关部门的重视。今年7月24日，财政部副部长胡静林在“全国加快转变农业发展方式现场会”上明确表示，中央财政安排的支持农业生产类资金将向适度规模经营重点倾斜，进一步“聚焦”农业适度规模经营。他说，当前和今后一个时期，各级财政部门将加大绩效奖励力度，引导各地统筹安排相关涉农资金，解决适度规模经营面临的突出问题。

    而且据财政部介绍，为提高农业补贴的指向性和精准性，支持发展粮食适度规模经营，今年国家对农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策进行了调整完善。其中，今年调整20％的农资综合补贴资金228亿元，用于支持粮食适度规模经营。

    政策已经明确，立法仍需跟进。“目前，各类农业补贴、项目投入基本以政策性文件作为依据，农业法及其他涉农法律法规对此缺乏系统规定，其权威性和长期性难以保障。”执法检查过程中，四川、湖北等地纷纷向检查组建议，修改农业法，完善财政支农投入增长机制，将实践证明行之有效的各项支农政策制度化、法定化，稳定政策预期，促进政策效应充分释放。

    (文／本刊记者 张维炜)