人大监督守望蓝天白云

图/CFP  

    环境保护，特别是雾霾治理，已是国家重视、百姓关切的热点话题。当蓝天出现时，人们欢呼并关心，这样的空气质量能持续多久？当雾霾锁城时，人们心痛并追问，好空气离我们的生活有多远？

    面对举国关切，2015 年全国人大持续发力，在2013 年开展大气污染防治专题调研和去年对大气污染防治法执法检查的基础上，深入开展大气污染防治法实施情况跟踪监督，充分发挥人大的监督职能，持续为中国大气污染防治“问诊把脉”、为空气质量改善追踪助力。

    按照全国人大常委会2015 年监督工作计划安排，今年6 月的常委会会议将听取和审议国务院关于研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告，进一步推进大气污染防治法的贯彻实施, 并明确由全国人大环资委配合做好相关工作。现在，全国人大环资委对京津冀、长三角、珠三角等三大区域的前期跟踪调研已结束，国务院的反馈报告也正在紧锣密鼓地准备中。

    “ 张德江委员长在2015 年全国人大常委会工作报告中强调，要坚持问题导向，增强人大监督工作的针对性和实效性，充分发挥最高国家权力机关在建设社会主义法治国家中的重要作用，坚决维护宪法法律权威。”沈跃跃副委员长指出，“我们要严格按照张德江委员长的指示，认真履行人大监督职能，坚持问题导向，注重监督实效，通过人大持续监督进一步推进法律贯彻实施，让百姓实实在在感受到空气质量的改善。”

    让我们紧跟全国人大及其常委会对大气污染防治法实施情况开展跟踪监督的脚步，去看看执法检查之后，法律的贯彻实施取得了哪些新进展和新成效，还面临哪些困难和问题，这些困难和问题正在从哪些方面进行攻克和应对。

    对京津冀、长三角、珠三角重点区域开展跟踪监督

    为积极配合做好跟踪监督工作，全国人大环资委快速高效开展工作。3 月27 日，今年全国人代会结束后不久，全国人大环资委便组织召开了“京津冀大气污染防治法执法检查落实情况汇报会”，全面了解京津冀区域大气污染防治工作进展，为之后的专题调研、跟踪监督作准备。沈跃跃副委员长出席会议并讲话，全国人大环资委主任委员陆浩主持会议。

    沈跃跃副委员长讲话指出，习近平总书记主持中共中央政治局会议审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设和环境保护工作提出了一系列新思想和新要求，提出要协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，实现青山常在、清水长流、空气常新，让人民群众在良好生态环境中生产生活。要把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，以钉钉子精神，坚持不懈抓好大气污染防治工作，加快推进生态文明建设。

    汇报会结束后，全国人大环资委组成调研组分赴河北、天津和北京，对大气污染防治法执法检查落实情况进行跟踪督查。沈跃跃副委员长亲自带队，全国人大环资委副主任委员王云龙、王庆喜担任调研组组长，全国人大环资委副主任委员袁驷，全国人大环资委委员张兴凯、蒲长城、窦树华，全国人大常委会委员史莲喜，全国人大代表史书娥、陈军，以及环保部副部长翟青参加了调研。调研期间，采用现场调研、随机抽查以及与基层人大代表和执法人员座谈相结合的方式，客观深入了解情况。坚持问题导向，对去年执法检查存在问题的企业进行“回头看”，跟踪督查整改落实情况。

    记者了解到，此次跟踪监督突出京津冀、长三角、珠三角三大重点区域。全国人大环资委不仅对京津冀地区这一大气污染最严重的区域进行跟踪监督，而且还请长三角和珠三角地区人大对本行政区域内大气污染防治法执法检查落实情况进行跟踪督查，以全面了解几个重点区域大气污染防治工作进展。

    防治初见成效 形势依然严峻

    三大区域的跟踪调研报告显示，空气质量在执法检查后均有所改观。其中，京津冀区域2014 年细颗粒物（PM2.5）年均浓度下降到93 微克/ 立方米，比2013 年下降12.3 %。广东省2014 年PM2.5 年均浓度为41 微克/立方米，珠三角10 个城市（ 区）2014年PM2.5 年均浓度为42 微克/ 立方米，较2013 年的47 微克/ 立方米下降10.6%。位于长三角区域的江苏2014 年PM2.5 年均浓度较2013 年下降9.6%，超额完成国家下达的同比下降2% 的目标任务；浙江2014 年PM2.5 年均浓度为53 微克/ 立方米，较2013 年下降13.1% ；上海2014 年PM2.5 年均浓度为52 微克/ 立方米，较2013 年下降16.1%。

    以全国人大跟踪调研的京津冀地区为例，三地不断加大工作力度，严控新增产能，大力淘汰落后产能，积极化解过剩产能，不断强化专项执法，及时启动应急联动，广泛动员群众参与，大气污染防治工作成效逐步显现。北京通过完善地方立法，全方位、多角度加快推进首都大气污染治理，每月实施“大气专项执法周”，加大对环境违法行为的曝光和处罚力度。天津今年推出大气污染治理具体措施，治理污染稳步推进，公开了燃煤电厂提标改造、全部淘汰黄标车等八条“硬碰硬”的措施。河北针对执法检查组提出的意见，从“压能、减煤、控车、降尘、治企、增绿”等方面进一步加大大气污染治理力度，取得阶段性进展。但是，还要清醒认识到，京津冀地区大气污染问题仍比较突出。据环保部发布的数据显示，去年全国重点区域和74 个重点城市空气质量相对较差的前10 个城市中，京津冀地区占8 个。京津冀区域13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数只有156 天，比74 个城市平均达标天数少了85 天。

    大气污染防治对症下药 进入精细化新阶段

    全国人大环资委在跟踪调研中了解到，北京、天津、石家庄去年先后完成颗粒物源解析工作，明确了机动车、扬尘和燃煤分别是三地本地PM2.5 的首要来源，并据此进行精确防控。

    北京去年淘汰老旧车47.6 万辆，实现减排挥发性有机物1.6 万吨，减少燃煤量280 万吨；天津绘制了涉气污染源信息分布图，并自今年５月１日起，将烟尘排污费征收标准上调10 倍，同时按照每公斤1.5 元的标准开征施工扬尘排污费；河北去年共压减炼铁产能1500 多万吨，炼钢1500 多万吨。此外，随着产业结构调整的升级和高污染、高耗能企业的减少，在北京、天津及河北省一些城市，针对大气净化的生活污染源治理也在逐渐展开。

    今年4 月1 日，环保部副部长吴晓青在2015 年全国环境监测工作现场会上指出，研究结果表明，机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是当前我国大部分城市环境空气中颗粒物的主要污染来源，约占85%—90%。目前我国已经完成了北京、天津、石家庄等9 个大气污染防治重点城市的污染源解析工作。其中，北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京的首要污染来源是燃煤，天津、上海、宁波的首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。

    污染源解析结果为促进空气质量持续改善提供了重要支撑。各地根据源解析成果有针对性地调整和完善大气污染防治方案和措施，使大气污染防治更加精确和科学。值得注意的是，环保部今年还将继续推进对剩下的省会城市、计划单列市等26 个重点城市的污染源解析工作。另外，已经完成源解析的上述9个城市要编制污染源排放清单。

    弄清了大气污染的源头，才能有效遏制大气污染。中国环境科学研究院副院长柴发合曾参与了这9 个城市的大气污染物源解析工作全程，柴发合告诉本刊记者，近年来，伴随着雾霾的肆虐，空气污染物的来源却是一个“谜”，燃煤、汽车尾气、工业污染物排放等污染源在造成雾霾污染中所占比例众说纷纭。环保部公布各地大气污染源，为此前众说纷纭给出了一个答案。从目前公布的污染物来源构成情况来看，机动车尾气和燃煤是最大的元凶，这恰恰说明了长期以来由于我国产业结构偏重工业、产能过剩、能源结构单一，燃煤产生的污染物对大气环境造成了巨大压力。

    “同时，源解析也有一个变化的过程，随着我们不断治理而发生变化。以北京为例，以前也做过颗粒物来源解析，那时可能燃煤和工业是一个非常重要的来源。北京从1998 年以来进行了16 个阶段的大气污染防治工作，工业污染、燃煤污染得到了一定的解决，于是北京市PM2.5 源解析结果显示，现在机动车污染排在了首位，在本地污染贡献中机动车污染占到了31.1%。”柴发合说。

    联防联控还需进一步加强协同

    全国人大环资委在京津冀的跟踪调研报告中指出，区域联防联控初见成效。包括京津冀成立区域大气污染防治专家委员会，启动国家科技支撑项目《京津冀区域大气污染联防联控支撑技术研发与应用》，搭建了区域大气污染联防联控信息共享平台和区域机动车污染排放监管平台。在APEC 期间，京津冀及周边地区各省市均作出了巨大贡献，充分发挥大气污染防治协作机制的作用，有力保障了会议期间环境空气质量。

    2013 年9 月，环保部等6 部门联合发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。之后，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等六省区市与环保部签订大气污染防治目标责任书。协作机制初步建立，“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”从纸面落实到治污一线。2013 年10 月，我国第一个区域性环境气象中心——中国气象局京津冀环境气象预报预警中心成立，作为一个专门机构来负责京津冀及华北区域环境气象预报预警技术研究。

    2014 年2 月以来，习近平总书记到北京市调研时专门就京津冀地区加强生态环境保护合作、强化大气污染防治协作机制提出明确要求。随着京津冀协同发展上升为重大国家战略，治理大气污染、构建美好生态环境成为三地的共同重任。截至目前，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组已先后召开四次会议，一步步勾勒出协同治污“作战图”。5 月19 日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制第四次会议上指出：“‘大气十条’出台以来，京津冀及周边地区大气污染防治协作机制有效运行，工作成效正在逐步显现。2015 年1 至4 月，京津冀及周边地区地级以上城市ＰＭ2.5 平均浓度同比下降20％。”张高丽强调，要坚决落实《京津冀协同发展规划纲要》，在生态环保等领域率先取得突破。

    在协作机制第四次会议上，明确了2015 年京津冀联防联控的重点工作方案，将北京、天津以及河北省唐山、廊坊、保定、沧州6 个城市划为京津冀大气污染防治核心区，三地将在机动车污染、煤炭消费、秸秆综合利用和禁烧、化解过剩产能、挥发性有机物治理、港口及船舶污染等六大重点领域协同治污。

    翻看方案，一项项目标硬碰硬，一条条举措实打实：到2015 年年底，京津冀区域内基本淘汰黄标车；控制煤炭消费总量，力争到2017 年京津冀鲁削减燃煤8300 万吨；核心区域内农村基本完成低硫优质煤替代劣质散煤；推进秸秆综合利用和禁烧，京津冀及周边地区秸秆综合利用率平均要达88% 以上，北京力争100% 综合利用；六省区市不得审批钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能过剩行业新增产能项目。

    然而，由于三地所处不同发展阶段，人财物力悬殊，属地管理权限约束又使得大气治理的资金没法放入一个盘子，对“协同”构成了不小的障碍。柴发合等多位专家指出，大气污染已成为京津冀地区最关切的民生环境问题，应制定统一的区域环境规划。

    “京津冀协作机制已初步建立，但停产限产和机动车限行等措施需要细化，污染防治信息应该共享。”柴发合告诉本刊记者，联防联控不应只是一种协调机制，更该成为区域层面大气污染治理的优化体系。他建议，应明确形成京津冀大气污染联防治理体系，区域统一标准、统一执法，在一些关键的高污染行业的布局上，纳入统一检测管理。

    以标准为例，京津冀三地环境协同发展的过程中，如果污染物排放标准不统一，就会出现“我保护你污染”的尴尬局面，这既不符合区域责任公平的要求，也将造成监管困难。

    北京市率先在全国将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准提高至原标准的14 至15 倍左右，为全国最高水平。天津市也将二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量4 种主要污染物排污收费标准平均提高9 倍以上，并抓紧制定施工扬尘排污收费标准。河北省出台《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》，至2020 年分三次上调排污费标准，但与京津两地存在较大差距。

    在采访中，业内专家表示，为整体改善环境质量，达到环境质量标准要求，实施区域总量控制制度是有效措施之一。总量控制应该包括水量的总量控制、区域煤炭、石油使用的总量控制、污染物排放总量控制。要统统筹整个京津冀地区环境容量，再进行三地排污指标的分配。

    据悉，国家将进一步加大区域大气污染防治的政策支持和保障，包括积极推进京津冀及周边地区大气污染物排放标准逐步统一，研究制定经济政策遏制重点城市机动车污染，加大区域大气污染治理的资金支持和清洁能源供应。

    环保执法敢碰硬 要让守法变成新常态

    李克强总理在今年的政府工作报告中强调，“我们一定要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价，对姑息纵容者严惩处，让他们得到应有的惩罚。”并在总理记者会上回答有关环境污染治理问题时表示，今年的要害就是要严格执行新出台的环境保护法，对违法违规排放的企业，不论是什么样的企业，坚决依法追究，甚至要让那些偷排偷放的企业承受付不起的代价，“环保法的执行不是‘棉花棒’，是‘杀手锏’”。

    不断细化地方性法规政策约束，而且环保执法变严格、敢碰硬，是全国人大环资委此次在跟踪监督中发现的一大亮点。跟踪监督发现，除了国家层面出台“大气十条”、新修订的环保法等一系列法律法规外，京津冀、长三角、珠三角等地区近年来针对大气污染也纷纷出台了相关地方条例和政策，不断细化法律约束，并加强环保执法，保证了各地能够对污染大气的行为进行精确打击。

    比如， 2014 年北京市人代会表决通过《北京市大气污染防治条例》，为大气污染防治工作提供有力的法制保障。今年北京市政府又向北京市人代会报告了《北京市大气污染防治条例》的实施情况，坚持依法保护首都大气环境。天津市今年3 月1 日开始实施《天津市大气污染防治条例》，成为开展大气污染防治工作、制止违法排污行为的重要抓手。同时还出台“行政处罚自由裁量权规范”作为配套文件，使得每种情形应该如何处罚、罚款多少元有了明确依据。比如，锅炉超标排放，最高罚款可达100 万元。天津还制定实施了《天津市2015 年港口船舶大气污染防治工作方案》，初步确定天津港船舶大气污染排放源清单。河北省编制出台了《河北省大气污染深入治理三年（2015—2017）行动方案》，补充和深化现有措施，制定了重点治理工程项目清单。制订了《大气污染“冬病夏治”实施方案》，突出重点，大力推进科学治霾、精准治污。

    2015 年江苏省人代会表决通过了《江苏省大气污染防治条例》，并于今年3 月1 日施行。2014 年，上海市人大常委会审议通过新制定的《上海市大气污染防治条例》，为大气污染治理提供更加有力的法规支撑。浙江也将加快《浙江省大气污染防治条例》的修订工作，并争取今年年底出台。《广东省珠江三角洲大气污染防治条例》也已列入广东省立法规划。

    不仅立法完善，而且环保执法不再“过松、过软”、环境监管执法越来越严格。2014 年，北京市环保局以露天刷漆作业污染大气环境的原因，再次向北京巴布科克·威尔科克斯有限公司送达行政处罚决定书，处罚金额60 万元。在此之前，北京市环保局就对该公司在厂区内大面积露天刷漆致含挥发性有机物废气直排大气环境的违法排放行为开出了30 万元的行政处罚单。而第二次处罚是根据《北京市大气污染防治条例》中“加倍处罚，上不封顶”的原则，对该公司同一违法排放行为进行第二次处罚，处罚金额加倍。

    据统计，去年环保部直接查办的约300 件环境违法重点案件中，京津冀约占40%。北京市在去年的专项行动中，处罚金额达到1.05 亿元，首次突破亿元大关，同比增长3 倍。环保部组织华北督查中心对京津冀及周边地区14 个重点城市开展了大气污染防治综合性督查，发现的问题及时向相关省级政府和地市政府反馈并向社会公开，引起地方政府高度重视，推动问题有效整改。

    环保部原总工程师、中国工业环保促进会会长杨朝飞告诉本刊记者，环境污染中因违法而被处罚的企业，其违法原因是复杂多样的。处罚是必要的, 但不能一罚了之。在查明原因后，有针对性地处理非常重要，处罚要着眼于问题解决。除违法处罚外，改善大气环境质量还有很多工作要做，比如开展环保教育培训、属于制度不完善的企业则应要求其完善环保管理制度；属于设备老化、资金不足的，要向其提供技术咨询服务，要帮助其联系有关部门解决资金问题或提供优惠政策等。企业是发展经济的主体，也是环境保护的主体，只有变“要我治污”为“我要治污”，环境治污的被动局面才能得到早日扭转。因此“大棒”是必要的，“胡萝卜”也是必要的，必须要采取综合措施，扎扎实实做工作。

    柴发合等专家则指出，推动环境污染治理，让百姓切实感受到环境质量的改善，还需要共同努力，在强化政府环保责任上下功夫，进一步细化和明确地方政府在环保上的法律责任，这样才能确保严格环保监管执法的持久性、常态化，杜绝疲软执法的死灰复燃、卷土重来，也才能让遵法守法变成新常态。

    市场正在形成治污的强大助力

    全国人大在此次跟踪监督中发现，防治污染日趋精细化，市场的作用也正在凸显。温室气体虽然不是污染物，却可能诱发污染。2013 年至2014 年，全国七大碳排放权交易试点相继启动交易，北京、天津是其中两大试点，可以在控制二氧化碳排放总量的前提下，让企业间交易碳排放指标，降低整个社会的减排成本。

    此外，京津冀也不断通过调整污染物排放价格引导企业走向环保。自2014年7 月起，天津对二氧化硫、氮氧化物和化学需氧量、氨氮等四项主要污染物的排污费征收标准大幅提升，并实施阶梯式差别收费，排放越少则缴费越少，激励和提升了企业减排的自觉性。北京市去年征收排污费超过2.3 亿元，从今年3 月又开征施工扬尘排污费。

    上海推动建立环境污染第三方治理制度，出台了《关于加快推进环境污染第三方治理的指导意见》和试点方案，在涉及电厂污染、餐饮油烟治理等七个领域启动试点，推动环境治理由“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁付费、第三方治理”的市场化机制转变。同时，上海还完善排污收费制度，出台排污收费调整方案，分阶段提高收费标准，引入按污染物排放水平的阶梯收费和按污染行业的差别化收费机制，以经济杠杆强化治污内生动力。

    鉴于河北是京津冀中的“短板”，记者在采访中，专家表达了一致呼声：国家应继续加大对河北污染防治的财政资金投入，同时还要考虑如何进一步深化生态环保投融资体制改革，避免河北与京津的差距进一步扩大。

    对于京津冀的大气污染防治，多位专家也指出，可考虑创建生态补偿与经济帮扶制度，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。

    “这些都是非常好的做法，值得提倡和探讨。”对此，柴发合等专家认为，善用社会资源可形成治污的强大助力。要充分利用社会上各方面资源，包括经济补偿等方式，更好发挥市场作用，用经济手段推动大气污染防治，促进技术升级，共同为大气污染治理及改善环境质量服务。

    近年来，中央财政在环保领域的投入逐年增加，但环境质量未有大的改观。专家普遍认为，工业企业过于注重经济利益，减排控污意识淡薄，“谁污染，谁治理”的老路子举步维艰。

    1 月14 日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，部署改革创新治污模式，吸引和扩大社会资本投入，促进环境服务业发展。

    专家指出，一个产业要想真正发展起来，离不开商业模式的建立。目前，在工业治污领域，尚未形成如同市政领域内明晰的商业模式。这其中，包含排污企业和治污企业的权责界定、资本运作周期等一系列因素。上海市政府2014 年出台的《关于加快推进环境污染第三方治理的指导意见》对责任边界作了清晰的规定，即坚持强化排污者治污主体责任与第三方具体治污责任和连带责任相结合。首先要落实排污单位责任。其次，落实环境污染第三方治理企业责任。环境污染第三方治理企业应按照有关法律法规和标准以及排污单位委托要求，进行有效治理。然而，地方的《指导意见》能否为下一步部委规章中双方权责的界定提供借鉴，还要等待具体文本的出台。

    科技治污：无人机正在成为中国治理污染“秘密武器”

    环保部最新的通报显示，无人机等新兴科技手段也被不断运用在环保监督工作中。事实上，据了解，在北京召开APEC 会议期间，河北省全省范围便已采用卫星遥感和无人机航拍，实时监控秸秆焚烧和烧山、烧荒行为。

    2015 年3 月中旬，环境保护部利用无人机对河北省邯郸市开展执法检查。采用航拍及夜间红外技术空中巡查，发现大气污染治理设施不正常运行、夜间治污设施停运、烟气排放超标、在建建设项目等问题线索，相关问题已由当地环保部门进行处罚，分别采取责令停产整治、责令停止建设、责令改正违法行为、罚款、责令取缔等措施。相关责任人分别被行政拘留、行政处分或企业内部处理。

    环保部环境监察局局长邹首民介绍说，环境保护部将在今后的工作中，继续运用好无人机这一“秘密武器”，不定期对重点区域开展空中巡查，实现无人机执法检查常态化，严厉打击违法排污企业。

    柴发合告诉记者，目前无人机并未纳入法律规定的监管手段中，因此在正在进行的大气污染防治法的修改中，应在推动科技治污方面写得更详细，在遥感设备的相关规定中明确加入无人机，以便环保执法的合法合规。

    （文／本刊记者 王萍）