上海: 立法保障自贸试验区先行先试

    2013 年9 月29 日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立。上海市人大常委会积极发挥立法的引领和推动作用，不仅在自贸试验区挂牌前及时表决通过《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》( 下文简称决定)，而且在自贸试验区先行先试起步不到一年时，审议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》( 下文简称条例)。决定和条例为上海自贸试验区在法治轨道上先行先试提供了有力保障，立法过程更是地方人大常委会发挥在立法工作中的主导作用，实现立法与改革决策相衔接的积极探索。

在法治框架内“先行先试”

为了支持上海自贸试验区建设，全国人大常委会于2013 年8 月30 日作出决定，授权国务院在中国( 上海) 自由贸易试验区内暂时调整“外资三法”规定的有关行政审批。而《上海市外商投资企业审批条例》制定于1996 年，其内容规定了外资企业设立等方面行政审批条件、程序等。为了对接国家层面法制保障的举措，决定提出，在上海自贸试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时停止实施《上海市外商投资企业审批条例》。同时，考虑到国务院还将调整实施部分行政法规和文件，国家有关部门也将出台新的法制保障举措，决定规定，凡法律、行政法规在上海自贸试验区调整实施有关内容的，该市有关地方性法规作相应调整实施。

按照《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的要求，自贸试验区肩负着在新时期积极推进体制机制创新、加快转变经济发展方式、全面提高开放型经济水平的重要使命，需要上海市和有关部门以制度创新为核心，积极探索，大胆实践。为此，决定规定，上海市其他有关地方性法规中，凡与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》不一致的，调整实施。

用立法回应改革的特殊需求

自贸试验区建设在我国既无先例可循，又无法照搬国外经验，先行先试的探索性决定了地方立法的前瞻性：虽是一项地方立法，却要对涉及国家事权的改革举措作出规定；针对特定区域的立法，却要对全面深化改革的各类事项进行规范；既要以法律规范固化各项先行先试措施，还要为今后制度创新留下空间；既要遵从国内的体系和制度，还要满足对接国际通行规则的要求。

经过反复研究，上海市人大常委会按照“立意高一点、条文少一点”的思路，在立法过程中把握了三点原则：一是预留制度创新空间，处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。对总体方案已经明确、具体举措相对成熟且可复制可推广的事项，在保留基本制度框架的基础上予以修改完善；对改革创新还在持续深化的内容，通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留空间。二是科学厘定条款内容，把握好中央事权内容与地方事权内容的立法侧重点。对涉及国家事权的内容，从配合国家管理部门推进改革创新的角度进行规定；对涉及地方事权的事项，从深化自主改革、加强事中事后监管的角度予以完善，体现改革的方向性，以发挥地方立法对改革的引领和推动作用。三是抓住简政放权这个关键，积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障。

在这三点原则的指导下，条例既体现了中央提出的建设自贸试验区“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，也有效地实现了立法与改革决策相衔接，做到了重大改革于法有据。

条例生动演绎科学立法、民主立法

按照中共上海市委要求，上海市人大常委会把制定条例作为2014 年度立法工作的重中之重。在对自贸试验区的立法过程中采取以下做法：一是做到了“三级代表全覆盖”，把条例草案送达市人大代表、区县人大代表和乡镇人大代表征求意见。二是全文公布条例草案征求社会各界意见，通过主流媒体以及自贸试验区网站全文公布条例草案。三是首次通过“上海发布”的微博、微信公共账号发布条例草案，吸引庞大的“粉丝群”助力讨论；四是首次开展立法开放日活动，在自贸区办事大厅，设立“条例草案征求意见点”，与企业、市民现场互动；五是召开专题座谈会广泛听取意见，分别听取区内各种所有制企业以及有关行业协会的意见和建议；六是首次委托高校起草专家建议稿，在草案修改过程中对专家建议稿进行论证并“汲取养分”。

立法工作中的这些“微创新”，不仅提高了立法的参与度，引起了包括社会各界及国外驻华机构等方面的高度关注，也使条例制定过程成为研判立法需求、推进立法协商、促进探索创新的过程。2014 年7 月25 日上海市十四届人大常委会第十四次会议表决通过了条例，推出了一批可推广、可复制的经验做法。

（文／阎锐 林圻）