印度联邦议会组成及其运作特点

    2014 年4 月17 日，印度人民院选举迎来最重要的一天，投票产生121个席位。投票人群中有大量的“娘子军”。本次选举共有8.14 亿登记选民，其中48% 是女性。图/CFP

    2014 年4 月7 日至5 月12 日，全印度8.3 亿合法选民中有5.5 亿参加投票，从全国543 个选区中选出了联邦议会第16 届人民院议员，规模堪称各国直接选举之最。根据此次议会大选的结果，本文对印联邦议会组成及其运作情况作一些归纳分析。

    一、联邦议会组成

    联邦议会是印度的最高立法机构。印宪法规定：“国会由总统及两院，即人民院（LOK SABHA）和联邦院（RAJYASABHA）组成。”总统本身并非议会议员，但作为国家元首，总统在议会组成和立法活动中发挥着不可取代的作用。议会的主要职责是：修改宪法；制定法律；批准或罢免部长会议成员；批准中央政府财政开支；为各邦及中央直辖区划定边界。议会还可以运用通过决议案、质询各部部长等手段来履行其控制国家行政机关，保障人民自由的职责。联邦议会每年召开三次会议：2 至5 月为预算会期；7 至9月为季风季会期；11-12 月为冬季会期。

    人民院和联邦院分别设议长、副议长各1 名。人民院设有10 名、联邦院设有6 名主席团成员，分别由两院议员选出。当人民院或联邦院议长缺席时，由副议长主持会议。当议长和副议长都缺席时，由两院的主席团成员主持会议，行使会议主持人的所有权力。

    （一）人民院

    人民院相当于西方议会的下院。根据宪法规定，该院议员总数不得超过552 名，由来自各邦选区不超过530 名、各直辖区选区不超过20 名的议员以及总统任命的2 名英印混血议员组成，任期5 年。人民院议员年龄必须在25 岁以上，由年满18 岁以上的选民采取直接、自由和秘密投票的方式直接选举产生。目前，人民院共有543 名议员。

    2014 年的第16 届人民院选举，共有36 个政党和4 名独立候选人进入人民院。在所有议席中，原反对党印度人民党获得280 席，以其为首的全国民主联盟获得336 席，比上一届人民院结束前增加117 席，取得压倒性胜利。而原执政10 年的印度国民大会党仅获44 席，其领导的团结进步联盟所获议席只有59 个，减少203 席。由于印度人民党及其联盟的绝对优势，没有形成以往其他小党组成的第三阵线。但是，代表地方势力的两大政党，全印安纳德拉维达进步联盟（主要在泰米尔纳杜邦执政）和草根国大党（主要在西孟加拉邦执政）分获37 席和34 席，比上届增加19 席和15 席。此外，其他政党和独立候选人获77 席，减少8 席。

    （二）联邦院

    联邦院相当于上院。联邦院议员是各邦和中央直辖区代表，除由总统指定的12 名在文学、科学、艺术和社会服务方面具有专门学识和实际经验的议员外，其他由各邦（中央直辖区）议会选举产生。联邦院不能解散，议员年龄必须30 岁以上，任期6 年，每两年改选三分之一，可以连选连任，空缺席位由补缺选举补选。联邦院议长由副总统兼任。

    目前联邦院由245 名议员组成。其中，执政的国家民主联盟占49 席，印度人民党43 席。原执政的团结进步联盟占77 席，印度国民大会党67 席。其他党派议员109 席。这一席位比例反映了各党派在邦级议会执政的情况，随着各邦（中央直辖区）议会选举和联邦院改选进程，执政党的占比将逐步上升。

    （三）关于两院议长

    议长是议会权力和尊严的象征。两院议长是议会的主要发言人，代表本院与总统府联系，对外宣布本院的决定，对内是本院所有事务的最后决定者。议事规则给予两院议长许多相同的权力，以保证议会全会、委员会会议及其他议会活动能够顺利进行。会议期间，议长或会议主持人控制着会议程序和进展。议长有权选择发言人，决定发言时间长短及其发言是否记录在案，可以让某些议员暂时退席，在本院表决不分胜负时投票。议员提出议案需得到其同意。议会各委员会根据分工在两院议长指导下工作。各位委员会主席由其任命，各委员会成员由其提名，一些重要委员会主席由其兼任。

    二、联邦议会运作特点

    （一）人民院权力大于联邦院

    在实践中，人民院为国家主要立法机构，其权力要大于联邦院。这主要表现在：1. 印度中央政府由人民院多数党组阁，印部长会议集体对人民院负责。2. 人民院可提出和通过对政府的不信任案，并有权弹劾总统，而联邦院无此项权力。3. 财政部长以总统的名义只在人民院做预算报告；财政法案由人民院提出，通过后征求联邦院的意见。联邦院对此只有建议权，没有决定权。4. 某院提出的法案被另一院否决时，总统将要求人民院议长召开两院联席会议，只要是简单多数同意即可通过。由于人民院议员人数多于联邦院，其意见往往容易被采纳。这种情况也有例外，由于联邦院不能被解散，当总统在总理建议下解散人民院后，联邦院可代表整个议会行使权力。

    （二）委员会多由两院联合组成

    联邦议会中的委员会分常设委员会和特别委员会，绝大多数由两院联合组成。常设委员会是根据有关法律规定设立的永久性委员会，委员会人数一般在10 人以上，重要委员会的成员有30 余名，一般情况为人民院议员占委员会人数的三分之二、联邦院议员占三分之一。常设委员会分为三类，第一类是与财务有关的委员会，如评估委员会、公共账目委员会和公共企业委员会。第二类与政府部门有关，也是常设委员会中比较重要的委员会，均有两院联合组成。其主要职责是审议政府各部的年度报告和预算、法案及政策性文件。目前24 个此类委员会中，由人民院议员任主席的16 个，联邦院议员任主席的8 个。第三类是与社会事务及议会事务有关的委员会，如商业顾问委员会、议员工资和补贴联合委员会等。特别委员会是为专门研究某些法案或具体事务成立的，如铁路协定委员会、议员不良行为调查委员会等。当有关任务完成提交工作报告后即解散。

    （三）政府专设部门管理议会

    联邦议会内的行政部门很小，两院仅设有秘书局，负责管理议会日常行政工作。而印度政府内阁中专门设有议会事务部，就议会工作在联邦议会与中央政府和地方之间起着管理、指导和协调的作用。该部门主要职责：一是管理政府各部与议会有关的事务，协调政府各部与议会间的工作安排，如安排部长答询、落实政府部门承诺、就议会事务向内阁委员会和各部提出建议。二是负责议会机构组成和行政管理。如确定议会会期，计划、协调议会的立法等工作；任命议员担任政府各部所属委员会成员；组织议员参与政府部门的协商活动。三是负责议会中各党团和议员的管理及行政工作，如组织议员出访和国内考察，管理议员的工资、补贴等事务。四是对议会秘书局进行管理。

    （四）“保留制”扶持弱势群体

    印度全国信奉印度教者占82%，种姓制是该教的一个重要特征。处于种姓制度最低层的贱民（即不可接触者或表列种姓），约占印度人口的15%。居住在经济发展落后、生存环境恶劣的山区、边远地区的表列部落约占印度人口的7% 以上。两者相加有2 亿人。他们是印度社会中最贫困、落后、受欺凌的社会弱势群体。印度独立后，宪法明文规定废除了种姓制，并为表列种姓和表列部落在各级政权机构中就业和各类学校中上学保留一定比例的位置，这就是所谓的“保留制”。目前，印人民院在543 个席位中，为表列种姓和表列部落保留席位119 席。其中贱民79 席，占总数的13.7%，表列部落40 席，占7.3%，与其所占印度总人口比例相同。此外，在表列种姓和表列部落人数较多的邦，邦议会也为它们保留一定比例的席位。虽然“保留制”并不能从根本上改变表列种姓和表列部落的地位，但它在一定程度上缓和了社会矛盾。该项政策最初计划实行10 年，但由于表列种姓和表列部落的坚持被不断延长。

    （五）对外交往权力有限

    印度的对外交往权高度集中在外交部，印中央政府其他部门及各邦政府的对外正式活动都必须得到外交部的批准，印联邦议会与世界各国议会之间的正式交往也不例外。即使是议会各党团或议员个人自行组团出访，也需外交部同意。在议会中，只有人民院议长一人有对外交往权，有权邀请外国议会代表团来访，决定议会代表团出访，而各专门委员会和友好小组均无权单独组团出访或邀请外国议会有关代表团来访。印度议会正式出访的代表团称为印度议会代表团，通常由人民院议长任团长，成员由两院议员及工作人员组成。印度联邦议会与各国议会之间的交往不是很活跃，正式派出访问的议会代表团数量有限，大约每年平均出访只有10 多次，各国议会正式来访代表团也大体如此。近年来，随着印度国力增强和对议会外交重要性认识的提高，印度联邦议会对国际局势的关注日益重视，对外交往总体上趋于活跃。

    (文／孙戈)