代表工作展露新意

  

2013 年3 月13 日，出席十二届全国人大一次会议的山西团代表一起探讨如何创新驱动调结构、在全面转型中建设美好山西。摄影/ 任灵杰

 

过去一年，从委员长会议组成人员、常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动，到首创委员长会议组成人员直接联系代表制度；从组建257 个全国人大代表小组，以多种形式听取民众意见，到更加注重将代表议案建议办理同立法、监督工作相结合等，我们感受到一阵阵创新之风扑面而来，代表工作在增强实效、丰富形式上不断探索，寻求突破，展露出诸多新意。

 

2013 年深秋的清晨，甘肃省临夏市折桥镇尕庄村，兽医张淑珍一边为农户家的肉羊“体检”，一边和村民唠着家常。这不仅是张淑珍日常工作的一部分，也是她作为人大代表在闭会期间履职的真实写照。

甘肃正在开展的联村联户为民富民“人大代表在行动”活动，动员组织人大代表积极参与扶贫行动，为各级人大代表在闭会期间联系群众、服务群众提供了平台。一年多来，像张淑珍这样在一线联系群众，在闭会期间开展履职的甘肃各级人大代表超过6 万名。正是依托“人大代表在行动”这一有效载体，闭会期间的各级人大代表活动被一举盘活，代表与群众的联系更紧密。

与甘肃异曲同工的还有上海。近年来，上海为方便代表联系选民、联系群众，设立社区（街道）人大代表联络室，定期组织代表到社区联系人民群众，创造了许多特色渠道。 2013 年，这些举措进一步激发了各级人大代表的履职积极性，让群众不出社区也能随时找到代表，实现了民意从最基层及时通达管理层。

实际上，不论是甘肃的“人大代表在行动”活动，还是上海的社区（街道）人大代表联络室，都是2013 年闭会期间代表“密切联系人民群众”的一个缩影。

随着民主意识的增强，有序参与政治能力的提高，人们越来越愿意通过人大代表反映自己的意见和要求，而各级人大代表也积极通过提出建议的方式,参加管理国家事务。因此，如何让二者的联系更为紧密，让人民当家作主具体化、有序化、可操作化，成为新形势下代表工作的新命题。

面对新挑战，过去一年，从委员长会议组成人员、常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动，到首创委员长会议组成人员直接联系代表制度；从组建257 个全国人大代表小组，以多种形式听取民众意见，到更加注重将代表议案建议办理同立法、监督工作相结合等，我们感受到一阵阵创新之风扑面而来，代表工作在增强实效、丰富形式上不断探索，寻求突破，展露出诸多新意。全国人大常委会进一步挖掘代表密切联系群众的“制度潜能”，让人大在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥更加充分、更加重大的作用。

深入基层，问计于民

人大代表是国家权力机关组成人员，是人民群众的代言人，加强代表与群众的密切联系，是人大代表反映民意、依法履职的重要途径。

为此，党的十八大报告特别提出，要“完善代表联系群众制度”。习近平总书记指出:“保持同人民群众的密切联系，体现了人民代表大会制度的内在要求，对坚持人民民主的国家权力机关性质具有十分重要的意义。”张德江委员长更加明确地指出：“密切人大代表同人民群众的联系、更好发挥人大代表作用，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的重要内容。”

过去一年，张德江委员长把密切联系群众作为人大工作的一项重要内容，并且率先垂范，身体力行，深入基层，问计于民。从齐鲁大地山东，到改革开放前沿广东，再到鱼米之乡江苏，张德江委员长深入企业、农村、社区调研。在生产车间，他关切地询问企业实施创新驱动发展战略情况，强调严把产品质量关。在田间地头，他和种粮能手交流科技兴农之道。在街道社区，他与居民拉起家常，了解社区便民服务，听取对党员干部的意见。此举不仅拉近了最高国家权力机关与百姓之间的距离，同时，也使人大工作拥有了厚实的民意基础。

2013 年8 月19 日至20 日，全国人大代表和省人大代表张家界小组就加快张家界经济社会发展及加快推进张家界建设武陵山片区旅游交通枢纽城市，开展专题调研活动。图为8 月20 日，代表们在澧水特大悬索桥视察张花高速公路项目。摄影／王洁

完善县级人大工作是国家治理的“关键一环”。2013 年年底，张德江委员长还专门就县级人大工作前往云南调研，在多个县市旁听了代表向选民的述职，并在人大代表活动室询问闭会期间代表活动情况。

调研中，张德江委员长指出，尊重代表的主体地位，提高代表素质，发挥代表作用，是做好人大工作的基础。同时他还提出，要建立人大常委会组成人员与代表联系制度，建立密切代表同人民群众的联系制度，使工作规范化、制度化。

“人大能不能充分发挥作用, 很重要的一点, 是看人大代表能不能‘接地气’, 当好政府与人民群众的‘连心桥’。” 对此有专家评论称，张德江委员长的此番讲话为今后人大工作，特别是代表工作的改革创新指明了方向，那就是要进一步加强人大常委会同人大代表的联系, 充分发挥代表作用；通过建立健全代表联络机构等, 密切代表同人民群众的联系。

“人大能不能充分发挥作用, 很重要的一点, 是看人大代表能不能‘接地气’, 当好政府与人民群众的‘连心桥’。” 对此有专家评论称，张德江委员长的此番讲话为今后人大工作，特别是代表工作的改革创新指明了方向，那就是要进一步加强人大常委会同人大代表的联系, 充分发挥代表作用；通过建立健全代表联络机构等, 密切代表同人民群众的联系。

首创委员长会议组成人员直接联系基层代表制度

“要建立人大常委会组成人员与代表联系制度。”从云南调研回来，张德江委员长的提议很快变成了现实。2013年12 月16 日，十二届全国人大常委会第十四次委员长会议审议通过了《全国人大常委会委员长会议组成人员联系全国人大代表的意见（试行）》，要求每位委员长会议组成人员直接联系5名以上全国人大代表，并对联系内容、联系方式、联系代表的职责、服务保障工作等作了明确规定。

谈起这项工作的落实开展，全国人大常委会副委员长向巴平措感触颇深。因为曾在西藏担任过自治区人大常委会主任缘故，这次他特意在西藏联系了两名人大代表，一名是昌都地区的村党支部书记，另一名是那曲地区从事医疗卫生工作的藏族同志。向巴平措说，“他们长期生活在西藏艰苦边远地区，扎根在最基层。我想，通过他们能够反映出西藏最艰苦、最基层群众的民意。”

另外，向巴平措还分别在云南、贵州、四川、内蒙古选了4 名代表，“这些同志文化程度普遍较高，有民主党派的，有教育方面的，也有其他方面的。”他表示，联系的这6 名代表，有蒙古族、羌族、藏族、瑶族的，也有汉族同志。“通过加强与基层代表的联系沟通、加强代表与人民群众的联系沟通，我相信会起到很好的作用。”向巴平措说。

据了解，委员长会议组成人员直接联系基层代表在全国人大历史上还是首创。目前我国各级人大代表大概有200 多万人，“如果每个人大代表都真正发挥代表人民和联系人民的作用，这个力量是了不得的。”向巴平措表示，无论是从党的群众路线教育来说，还是从人大自身工作来说，由全国人大常委会委员长和副委员长直接联系基层代表，直接听取基层代表反映意见，才能真正做到了解民情、反映民声、汇集民智，才能使最高国家权力机关制定的法律和作出的决策拥有坚实的民意基础。

链接: 全国人大常委会委员长会议组成人员与代表联系制度的建立正是贯彻党的十八届三中全会“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用”精神的重要体现，也是巩固常委会党组党的群众路线教育实践活动成果的重要举措。——媒体评价

 

常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动

2013 年9 月12 日，在湖南省长沙市望城区白箬铺镇的光明村，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员李适时与其他代表深入一户农家，与村民围桌而坐，喝着当地的豆子茶，聊起了村里打造乡村旅游、发展创意经济的生意经。交谈中，他向农户主人详细询问了政府扶持、经营收入、基础设施改造、特色产业培育等情况。

李适时正在参加的是全国人大代表长沙小组的专题调研，就“加快发展现代农庄”在长沙市宁乡县、望城区、长沙县等地开展调查研究。而他此时的身份是一名普通的全国人大代表。

2013 年，全国人大常委会要求委员长会议组成人员、常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动，同基层代表交流履职情况，共同探讨改进工作思路。许多常委会组成人员深入田间地头、农家小院、厂房车间，与普通农民、农村致富带头人、企业职工、基层干部面对面交流，话家常、问民生，听真话、察实情。

“在最基层的工厂和农村，和基层群众面对面交谈，了解他们想什么，需要什么，深切感受到群众对全国人大代表反映基层问题的迫切期盼。”常委会组成人员们表示，调研安排丰富紧凑，接触面广，信息量大。通过有效的沟通联系，有助于全国人大及其常委会在行使立法、监督等职权时，更符合实际、贴近民生和顺应民意。同时，这种高层与基层信息渠道的畅通，也进一步增强了选民参与管理国家事务的自觉性和积极性。

链接: 要求全国人大常委会委员长会议组成人员、常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动，既是按照代表法的规定，依法履职、加强同原选举单位人民群众联系、接受监督，也是带头贯彻落实党的群众路线，切实加强和改进基层调研的有效途径。——媒体评价

 

代表调研视察不走过场

高质量、有价值的建议和议案来源于闭会期间深入的调研。2013 年，全国人大代表萧玉田所在的代表小组去河北省承德市围场县的半截塔镇榆林子村调研。村干部谈起村村通这个惠民工程，由于承德是深山区，村村通公路每公里建设成本在30 万元左右，地方配套资金比例高达三分之二，许多村因此背上了沉重的债务。言语间，村干部几度哽咽。

经过深入地走访和与当地村民交流，萧玉田了解到导致当地贫困的原因竟然是政策性致贫。“承德和张家口作为北京、天津两个大都市的水源地, 承担着保障京津地区供水安全和构筑生态屏障两个重大责任。可是, 受到水源地和生态保护政策制约, 两市放弃了许多对当地发展有较强拉动作用的重大项目。”萧玉田表示，“把风沙挡在承德, 把清水送进京津。”水源地人民不打折扣地兑现了自己的承诺，但却付出了巨大代价。2013 年“两会”上，萧玉田将此次调研发现的问题形成建议提交全国人大。

2014 年1 月6 日至8 日，部分在皖全国人大代表在铜陵、池州市集中视察经济社会发展情况。摄影/ 孙德文

据了解，为了促进代表与人民群众保持密切联系，2013 年全国人大代表专题调研、视察、代表小组活动等在实践中不断探索和丰富。许多地方更是在组织形式上进行创新。比如，北京要求视察内容尊重代表意愿，视察分组小型灵活，深入基层面对群众，不事先踩点，不搞层层陪同。河北要求专题调研尽可能安排在基层，保证座谈人员中一线工作的群众占多数；相关部门需要口头汇报的，力求简明扼要，节省时间，以便主要听取一线工人、农民和各方面群众意见；坚持深入到县( 市)、乡镇、企业、农村、社区，并保证基层调研时间不少于调研总时间的三分之二。

2014 年1 月6 日至8 日，部分在皖全国人大代表在铜陵、池州市集中视察经济社会发展情况。摄影/孙德文

不仅如此，2013 年的全国人大代表专题调研和视察等活动强调不走过场、不走形式，更加注重将调研成果转化为各方面改进工作的措施，促进调研产生实际成效。围绕着促进经济平稳较快发展，结合当地经济社会发展、依法行政、公正司法等情况开展，形成了一批高质量的调研报告。

“只有深入基层、密切联系群众，了解最真实的情况，听到最真实的声音，才能提出最切合实际的建议。”萧玉田对记者说，2013 年7 月份，财政部两位司长带队到河北承德听取了他对建议办理的意见；8 月份，国家发改委邀请他进一步征求意见。现在，他的建议已经得到了正面回应，很多内容已被采纳并正在落实。

链接：相关资料显示，2013 年共有1700 余名全国人大代表参加专题调研，代表们对150 余个题目进行调研，形成调研报告110 余份，为中央和地方决策提供了重要参考。

 

将办理代表建议与立法、监督有效结合

2013 年召开的全国人代会上，全国人大代表李爱青和宋心仿分别提出了积极推进城镇化健康发展的建议，而提出类似建议的代表有近千人。会后，这些建议被全国人大常委会办公厅确定为“关于积极稳妥推动城镇化健康发展”的重点处理建议。

全国人大财经委把督办工作与配合常委会听取国务院关于城镇化建设工作情况报告的监督工作结合起来。2013 年4 月，财经委组成城镇化专题调研组，由李盛霖主任委员和吕祖善、彭森、辜胜阻等副主任委员分别带队，赴湖北、广东、山东、浙江等10 余个省市开展实地调研。根据调研了解到的实际情况和代表的意见、建议，财经委提出了一份关于城镇化的调研报告，建议进一步统一和提高对城镇化的认识、加强城镇化顶层设计和总体规划、组织力量研究修订与城镇化密切相关的法律法规等，为全国人大常委会组成人员在审议国务院有关城镇化建设工作情况报告时提供了重要参考。

上述场景是2013 年代表建议办理的一个缩影。回顾整个过程，我们看到2013 年建议办理一个突出的特点是，全国人大及其常委会采取多种形式开展重点建议督办，将办理代表建议与立法、监督工作有效结合，把办理代表建议与推动有关方面改进工作有效结合起来，不断提高办理质量，增强办理实效。比如，全国人大内司委将完善社会救助体系重点建议督办同立法工作紧密结合，相互促进；全国人大教科文卫委在参与修订促进科技成果转化法时，认真研究重点建议，努力将代表的合理化建议转化为法律成果；全国人大环资委结合常委会执法检查和听取审议工作报告，以及委员会专题调研等安排，就建议反映的问题进行跟踪督办，督促承办单位抓好落实。

如今，李爱青、宋心仿代表们的建议正在转化为切实可行的政策措施：国家正在积极稳妥地推进户籍制度改革，已有18 个省出台了具体实施意见，14 个省探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道；酝酿多时的《国家新型城镇化规划》在起草过程中，认真研究吸收代表提出的建议，即将出台。

截至2013 年年底，十二届全国人大一次会议期间代表提出的7569 件建议、批评和意见已全部办理完成。城镇化建设、生态补偿、扶贫、社会救助、防治大气污染等一批社会重点、难点、热点问题得到推动解决。全国人大及其常委会和各承办单位通过实打实的办理成效积极回应了代表和民众的期待。

链接：我所提出的无论是议案，还是建议，都得到了积极回应。同时，作为人大代表，还能实际参与许多工作，这让我深受鼓舞，履职也更有动力。——全国人大代表吕忠梅

议案、建议办理工作是一个动态的过程, 办理部门主动加强与代表联系, 反复进行沟通, 有利于推进建议办理工作顺利开展。在办理过程中, 人大代表对答复说“不”,应该引起承办部门的高度重视，因为双方都是为了解决问题, 目标一致, 应携手共进。——最高人民法院办公厅相关负责人

 

不断拓宽代表参与渠道

从2003 年当选全国人大代表至今，吕忠梅 11 年来，一直在为环保建言。其间，吕忠梅前后提过五次关于修改环保法的议案，同时就环保工作的不同方面提出过许多建议。

这些议案和建议得到了全国人大的高度重视。2012 年，全国人大常委会启动环保法修改程序。修订过程中，全国人大法律委等部门多次邀请吕忠梅参与研讨工作。“2012 年一年，我都记不得参加了多少次环境保护法修改的座谈会了。”吕忠梅笑着说，2013年她更是连续两次被邀请列席常委会会议。2013 年6 月，在列席常委会会议审议环保法修正案草案二审稿时，吕忠梅得知自己提交的议案、建议有相当一部分内容被采纳。

一路走来，吕忠梅有颇多感慨。在她看来，民主、开放、透明的代表工作机制形成了良好的互动，越来越多的代表参与常委会活动，这不仅有利于更好地发挥代表作用，而且可以使最高国家权力机关清楚地了解基层民情民意，使作出的各项重大决策更符合实际。

作为连任两届的老代表，杨莉也曾多次获邀列席全国人大常委会会议。2013 年10 月，她受邀列席十二届全国人大常委会第五次会议。细心的她发现了诸多令人耳目一新的变化，列席会议的代表人数由以前的20 多人增加到了60 人；会议无论从时间还是材料方面都精简了，但列席代表们的发言更加踊跃，甚至出现了和常委会委员抢发言的情况；会后，常委会委员长、副委员长及委员们主动跟代表打招呼、拉家常，了解他们的生活、工作情况。“这点点滴滴的小细节让我深切感受到全国人大在走群众路线、密切人大代表与群众的联系、转变‘四风’以及落实中央八项规定等方面所作的不懈努力。”杨莉说。

除了列席常委会会议外，值得关注的是，2013 年还有许多代表受全国人大常委会、专门委员会的邀请，参加了执法检查、立法调研等活动，全国人大各专门委员会还将督办工作与闭会期间代表履职活动有机结合，邀请代表全程参与督办调研。

“调研组深入基层、深入群众，广泛听取意见，同时非常认真、诚恳地听取代表的意见、建议，求真务实的作风给我留下深刻印象。”2013 年7 月，参加全国人大环资委大气污染专题调研的全国人大代表李小亭评价说，全国人大及其常委会完善扩大代表参加活动的工作机制，不仅有利于更加充分地发挥代表的作用，而且有利于拓宽知情知政渠道，直接听到更多“原汁原味”的来自基层的声音。

2013 年7 月，部分在沪全国人大代表深入到松江田头开展专题调研。摄影/ 钱威

链接：2013 年代表参与全国人大及其常委会工作的渠道进一步拓宽。

代表列席会议方面：全国人大常委会办公厅在广泛征求代表意愿的基础上，围绕常委会会议议题，结合代表提出议案、建议情况，邀请代表列席会议。在具体操作中，适当增加了基层代表列席。每次代表列席常委会会议人数60 名，全年共邀请270 名内地代表，24 名港澳代表列席常委会会议。

代表参加执法检查方面：全国人大常委会办公厅加强与各专门委员会的沟通联系，结合代表报名、专业背景和提出相关议案、建议情况，邀请代表参加执法检查活动。全年共推荐300 余名代表参加。

代表参加重点建议调研方面：据不完全统计，2013 年共有160 多位全国人大代表赴20 多个省（区、市）参加了重点建议调研工作。比如，全国人大农委组织宁夏团在京代表，结合专题调研活动，检查建议办理进展情况，推动重点建议落实；全国人大环资委由主任委员和副主任委员带队，先后8 次邀请代表参与督办调研；另外，全国人大内司委、财经委、教科文卫委工作机构也积极会同承办单位，邀请代表共同研究解决问题的办法。

 

履职，学习培训先行

人大工作具有很强的政治性、法律性和专业性。因此，成为一名合格的代表，必须具备较高的政治理论水平、深厚的法律素养，必须熟悉人大工作的程序和规则，必须掌握和人大工作有关的法律知识和其他有关方面的专业知识。

新一届的全国人大代表来自与各行各业，其中很多人是本行业的精英，有着丰富的人生阅历和经验，但对他们中的大多数来说，如何当好代表还是一个全新的领域。所以，新代表们只有加强学习，才能尽快了解人大工作的特点和规律，才能掌握代表履职的“基本功”，尽快进入角色。

2013 年，全国人大常委会将代表培训学习作为一项重要工作，共举办了4 期代表履职学习班，组织代表们系统学习了宪法、法律知识，人大理论，并围绕代表履职所必需的基本知识，安排了《深入学习领会党的十八大精神的灵魂为坚持和完善人民代表大会制度作出贡献》《如何审议工作报告》《提高代表议案建议质量增强代表活动实效》等7个专题辅导报告的学习。很显然，这些培训内容都是为新一届全国人大代表量身定制的，具有很强的针对性。同时，每次讲座之后，学习班还安排主讲人与代表进行热烈的互动交流，分组讨论和大会交流，以增强学习实效。

作为最高国家权力机关，全国人大及其常委会的工作涉及社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的方方面面，再加上当今社会知识更新速度飞快，所以，可以料想，学习培训将成为一个“常规动作”，贯穿于代表五年履职的全过程。据统计，2013 年，4 期的代表履职学习班，共有1200 余名代表参加了学习，促进了代表依法履职能力的进一步提高。

 

服务保障重在抓成效

人大代表汇聚民意后提出建议，由此推动政府部门解决落实相关问题，是代表行使管理国家和社会事务权利的重要形式之一，也是人民代表大会制度的重要内容之一。因此，办理好代表建议，是实现人民意愿，充分发挥代表作用的重要方式。

为了进一步提高建议办理质量，2013 年，全国人大常委会办公厅在加强服务保障上下功夫，重点完善了协调服务机制。一是做好代表建议的督办催办工作。在协调各承办单位做好办前分析、制订办理工作方案的基础上，采取电话催办、上门催办、发函通报、专人跟踪落实等多种方式，督促各承办单位及时完成代表建议办理答复工作。二是对建议答复进行分析研究。三是向常委会报告建议处理情况，组织部分承办单位常委会专题报告建议办理情况及取得的成效。四是做好代表反馈意见处理工作，对其中86 件不满意的，交有关承办单位研究处理。五是以多种方式搭建建议办理工作信息交流平台。重点处理建议的内容往往瞄准的都是关乎国计民生的大课题，办理好这些建议，对于推动中央各项决策部署的贯彻落实、带动代表建议办理整体质量的提高都具有重要意义。

2013 年，在广泛征求各方意见的基础上，全国人大常委会办公厅确定了“关于积极稳妥推动城镇化健康发展的建议”“关于采取切实防治措施，解决好大气污染问题的建议”等12 项重点处理建议。办理过程中，全国人大常委会办公厅多次参加承办单位代表建议办理调研和座谈，协助邀请组织100 多名代表参与建议办理调研、座谈，促进承办单位与代表沟通交流，并建立工作台账，及时了解承办单位办理进展情况，确保这些重点处理建议的办理切实取得成效。

2013 年7 月，全国人大北京团代表在养老服务中心进行“推进养老事业发展”专题调研。(《北京人大》编辑部供图)

此外，为了进一步健全和完善代表建议办理制度，全国人大常委会办公厅在原有《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》基础上, 结合工作实际, 拟订了重点处理工作程序草案，目前已征求了各方意见，并力争尽快出台。

链接:2013 年，全国人大常委会办公厅开展重点建议滚动督办和追踪办理。从2005 年至2012 年确定的88 项内容重点处理建议中，选择10 项开展重点追踪办理和滚动督办，以发函的形式要求承办单位拟订工作方案，及时报送办理情况，将代表建议进一步落到实处。另外，选择21 项内容重点处理建议，要求有关承办单位继续跟踪了解办理进展情况。

（文／本刊记者 张维炜）