美国政府关闭风波

  

2013 年12 月中旬，美国国会众参两院先后通过了2014 和2015 财年政府预算案，为美国政府提供未来两年的运作资金。此前，因民主党和共和党未能就临时拨款议案达成共识，美国政府于10月1 日进入部分关闭状态，这是1996 年以来美国政府首次关门。2013 年10 月16日晚，在美国面临债务违约的最后时刻，国会参众两院通过了一项临时拨款决议案，为联邦政府提供运作资金至2014年1 月15 日，同时提高美国债务上限至2014 年2 月7 日。10 月17 日凌晨，该法案经奥巴马总统签署成法，美国政府持续16 天的关门风波宣告结束。

政府关门在美国算不上新闻

美国联邦政府大部分部门的运转需要每年拨款维持。根据相关法律程序，预算拨款法案需在参众两院通过并经总统签署后才能生效。因此，在每财年（上年10 月1 日—当年9 月30 日）结束前，当国会参众两院或者国会与总统之间谈判未果，无法通过下一财年的预算拨款法案（Appropriation Bill）或临时拨款决议案（Continuing Resolution）时，政府开支即面临资金缺口。根据反超支法案（Antideficiency Act），依赖拨款的政府部门将进入关闭状态。

美国华盛顿国会大厦。图/CFP

政府关门在美国算不上新闻。自美国国会预算程序于1976 年正式执行以来，美国政府共关闭过17 次。其中，1977-1980 财年间，美国政府关闭过6次，时间从8 天至17 天不等。1981-1995财年间，美国政府关闭过9 次，时间最长的一次持续了3 天。比较特殊的情况发生在1996 财年，美国政府关闭过2 次，时间分别为5 天和21 天。

在导致此次政府关门的预算之争中，奥巴马医改法案成为参众两院关注的焦点。在共和党内“茶党”等保守势力的要求下，众议院坚持将联邦政府拨款法案与奥巴马医改捆绑谈判，达到事实上废除或推迟实施医改法案的目的。奥巴马和民主党则坚决反对这一企图，要求通过一个不附加任何条件的拨款法案。10 月1 日新财年开始前，两党就奥巴马医改分歧仍无法弥合，联邦政府非核心部门被迫重蹈关门覆辙。

关闭程序

政府关闭毕竟事关重大，美国应对措施如何呢？

白宫行政管理和预算局（以下简称预算局）是设在总统办公室的一个行政机构，负责应对联邦政府关闭的管理和协调工作。

为应对可能发生的政府关闭，预算局要求联邦政府各部门预先制定应急计划。该计划应包含：各部门在政府关闭期间继续进行和停止执行的活动；预计结束关闭状态的时间；关闭计划实施前需要新招募的人员；在政府关闭期间继续留守的人员；各部门在政府关闭1-5天内和超过5 天之后的活动内容。在政府预算即将到期前，各部门按照预算局的要求将关闭计划公布在互联网上。与此同时，预算局要求各部门根据相关法律法规进行相应的人事安排。

此次政府关门之前，预算局于9 月30 日晚在白宫网站发出通告，要求联邦政府各机构执行有序的关闭计划。需要指出的是，政府关门并非所有部门都关门，涉及国家安全、人民生命和财产安全的核心部门，例如航空管制、公共健康、边防、灾难救护等，将正常运转，相关活动不受政府关闭影响。

影响巨大

美国政府关闭的一个直接影响就是大量联邦雇员被强制停薪休假。关闭期间，联邦雇员被分为例外与非例外两类。列为例外者必须继续工作，国会恢复为政府拨款时，他们会领到相应的工资。被列为非例外的雇员停薪休假，政府在法律上没有为其支付工资的义务。

在1996 财年的两次政府关闭过程中，分别有约80 万和28.4 万联邦雇员被迫休假。而受此次政府关闭影响，大约80 万名联邦政府雇员被强制无薪休假。在人数和预算最多的行政部门中，总统、由总统任命的人员以及根据法律规定在政府关闭期间需要继续工作的、被列为例外的联邦雇员不在休假之列；因宪法赋予的责任和永久性的经费保障，国会议员在政府关闭期间可以照常领取工资不受影响。而国会办公室工作人员则因无经费保障领不到薪水，其在政府关闭期间是否继续工作由议员办公室自己决定。国会的活动局限于履行宪法义务或者是保护人民生命和财产安全的行为。政府关闭初期，司法部门可以使用诉讼费和无限期拨款等维持正常运转。上述经费耗尽后，根据反超支法案的规定，法官、处理未决案件的必要工作人员等需照常工作。在此期间，法官可以按时领取薪水，而其他工作人员则需在新的拨款法案通过后才能领取工资。

在此次政府关闭过程中，大量政府部门的运转和公共服务受到不同程度的影响。

具体来说，美国宇航局几乎所有雇员、国家税务局9 万多名雇员中的多数被强制无薪休假；环境保护局基本关门；许多经济数据停止发布；美最高法院仍继续运行，但司法部有约1.8 万人休假；国家公园、史密森尼博物院等热门景点关门，每日流失数十万名游客。

美国华盛顿白宫。图/CFP

根据预算局发布的报告，美国政府关门造成的直接经济损失主要包括为临时休假的雇员支付薪水共计20 亿美元，国家公园等关闭造成的门票收入损失合计1100 万美元等。政府关门使美国的环境评估、进出口许可证发放、部分交通与能源项目陷入停顿，并对私营部门和公立部门的信贷活动造成干扰。报告估计在政府关门的16 天内，美国私营部门共计少创造12 万个新就业岗位。最重要的是，政府关门“严重损害”了美国消费者和企业的信心。

可能带来的“后遗症”

在1996 年的政府关门危机过程中，时任政府改革和监督委员会行政事务小组委主席的迈卡众议员就对政府关门计划的制定和执行表示过忧虑。他指出，政府关闭计划的实施大多处于无序和混乱状态。另一些议员则对例外活动和雇员与非例外活动和雇员之间的区分标准表示质疑。美国会应对上述问题给予必要关注，并考虑通过立法和监督机制增强政府关闭计划的质量和针对性。

自1980 年以来，预算局根据其A-11 号通告要求联邦政府各部门制定有序的关闭计划，以应对可能出现的资金缺口。该通告只是泛泛要求各部门在制定好计划和计划出现修改时须提交预算局。2011 年8 月，该公告修正后，预算局要求各部门运作资金来源发生变化时，或者有关项目活动出现重大变更时，均需更新关闭计划。自2014 年8 月1 日起，在任何情况下，各部门的关闭计划至少要4 年更新一次并提交预算局。

在政府极有可能进入关闭状态时，预算局和相关部门将关闭计划公布在白宫网站上。但关闭计划只会在谈判明显陷入僵局、政府拨款到期的最后一天发布，无法确保公众及时、系统了解关闭计划内容，国会和受关闭计划影响的其他部门也无法监督和反馈信息给相关部门。这些都不利于有效制定和实施政府关闭计划。

政府关闭期间，涉及国家和公共安全以及外交活动的部门照常运营，以应对可能发生的安全威胁。其他部门因不涉及安全问题可能会暂时关闭。但在这些部门关闭后，一旦遇到突发事件，政府处理危机的能力就会降低。可以说，政府关闭的时间越久，所受到的安全威胁就越大。联邦政府关闭对美国可能产生消极的安全隐患，一些反美团体可能趁虚而入对美不利。

近年来，美国国会两党围绕政府预算打得不可开交，美国政府数次在“关门”边缘徘徊。美国会此次通过的政府预算案消除了短期内政府再次关闭的危险。尽管如此，预算案没有涉及税收、医疗保险、社会保险福利等领域改革，美国财政仍将面临中长期的挑战。