印度为街头小贩立法

印度新德里街头的小摊贩。图/CFP

2013 年9 月6 日，印度议会人民院通过了一部“街头小贩法”，虽然该法案还须经联邦院通过，但这标志着印度政府在保护街头小贩合法经营与维护市容秩序方面，向前迈出了重要一步。

在印度的闹市区、居民区，随处可见各式各样的小商贩在推销着鲜花、简易食品、劣质玩具、衣物、报刊等，成为街头一景。

作为发展中的人口大国印度，城市中原本就生活着大量无固定职业的人员。近年来，随着城镇化的快速发展，大量农村人口也开始被时代裹挟着来到城市。他们没有受过良好教育，劳动技能低下，很难在城镇找到较固定的工作，逐渐沦为边缘化群体。有些人无奈之中只能走街串巷、靠微薄的收益维持生计。该法中所指的街头小贩，就是没有固定店铺，通过临时摆摊甚至流动来兜售各种简易商品如食品、水果、报刊、衣物，同时包括随时可为居民提供修理、搬运等服务的人员。据统计，目前印度有1000 万名街头小贩，其中最大城市孟买有25 万人，首都新德里至少也有20 万人。

街头经营需要法律来规范和保护

由于印度至今尚无出台相关法律来规范保护街头经营活动，因此，小商贩们在经营时会时常受到警察或其他执法人员驱赶，生存条件堪忧。多年来，印度街头小贩不断向政府提出诉求，争取他们在街头的合法经营权利。经过不懈努力，数量众多的小商贩有了自己的组织——印度街头小贩全国协会。该协会成立于2003 年11 月，是一个综合性团体，成立之后该协会在为街头小贩们争取合法权利方面发挥了很大作用，协会组织迅速壮大，目前在全国各地有373 个分支机构，会员达到30 万人。

不可否认的是，多年来印度政府也一直致力于解决街头小贩这一难题，试图在不妨碍城镇居民日常生活的前提下，为街头小贩提供一个宽松的经营环境。2004 年，印度政府出台了有关城镇街头小贩的国家政策，对小贩的经营行为作了具体规范。2009 年，印度政府根据实际情况对该政策作了修改，并建议印度各邦要依此制定相关法律，同时还专门提供法律样本，供各邦参考。

    印度政府实施的国家政策对规范街头小贩合法经营发挥了一定作用，不过，它对各邦却没有法律约束力，各邦对自行制定相关法律所持态度并不积极，各地采纳情况也不尽相同。为此，有街头小贩团体和组织多次呼吁由联邦政府尽快制定出台相关法律，确保其合法经营。

2010 年，英联邦运动会在印度首都新德里举办。当时，有人认为，众多的小商贩经营并不雅观，会使这一国际性的体育盛会蒙羞。因此，为了营造一个整洁的市容，新德里市政委员会在一些区域驱赶了街头小贩，结果引起商贩们的强烈抗议，并将此事告上了印度最高法院。同年10 月，最高法院作出裁决，认为根据宪法精神，街头小贩有在街头经营的权利。同时，要求联邦政府以现行的相关国家政策为基础，尽快制定出台联邦法律。2011 年5 月，由国大党主席索尼娅·甘地领导的全国顾问委员会也倾向于联邦议会立法。经过全面考虑，印度政府决定尽早制定有关街头小贩的法律。

该法的起草、筹备工作由印度政府住房与城市减贫部负责。2011 年11 月，该法律草案起草完毕，公开向社会征求意见。2012 年8 月，印度政府内阁批准了该法律草案，随后由住房与城市减贫部部长库玛丽·赛尔伽提交人民院。议会城市发展委员会在对法律草案审议后，提出26 条修改意见，其中20 条被政府采纳。2013 年3 月，法律草案提交人民院全体会议审议。2013 年9 月，人民院通过了该法案。

据印度媒体报道，该法案有望在2013 年印度联邦院议会冬季会期期间审议通过，并经总统批准后生效。

“街头小贩法”终于破茧而出

“街头小贩法”旨在保护街头小贩的生存权利和人身安全，规范全国城镇街头小贩的经营活动，确保印度各邦和中央直辖区有关街头经营法律的一致性。

该法共有11 章，41 条，3 个附件。第1 章为法案名称与条文定义 ；第2 章规定街头小贩的注册 ；第3 章规定街头小贩的权利与责任 ；第4 章规定街头小贩重新安置、被驱离、货物被没收的程序 ；第5 章规定纠纷解决的机制 ；第6 章为政府制定街头经营计划的内容 ；第7 章规定城镇经营委员会的设立 ；第8 章规定城镇基层自治机构（即大都市的市政委员会，中小城市的城镇委员会，经济开发区的居民委员会，下同）的职责 ；第9 章为防止街头小贩被骚扰 ；第10 章规定小商贩违法处罚条款 ；第11 章为杂项。其要点如下 ：

设立城镇经营委员会。该法一旦生效，全国各地城镇将成立城镇经营委员会，委员会主席由城市基层自治机构负责人担任，成员来自地方计划、交通和治安部门、街头小贩协会、居民福利协会、商会、市场协会、银行等各相关部门，将由邦或中央直辖区政府任命。委员会主要职责是对街头商贩进行日常管理，包括公布街头小贩注册时间 ；经营执照发放和更新时间 ；了解掌握本区域内街头小贩的人数、摊位和经营商品种类等情况 ；并依法审计小贩的经营活动。该法还规定，根据实际管理需求，城镇经营委员会以下可设区经营委员会或街道经营委员会。规定街头小贩须持证上岗。依据该法规定，所有街头小贩必须到城镇经营委员会注册，持照经营。年满14 岁或达到各邦或中央直辖区政府规定年龄者，都有资格向城镇经营委员会申请注册，委员会不得无故拒绝。委员会审批后向街头小贩发放营业执照和营业身份证件。营业执照明确经营时间、地点、经营商品种类。该法特别提出，该法生效前已颁发的营业执照继续有效。

明确街头小贩权利与责任。街头小贩有权在营业执照规定的地点从事经营活动。如果规定小贩或小区是分时段经营，那么该小贩每天应在规定时间外挪走货物，不得影响他人经营或妨碍市容交通 ；商贩要保持经营区内卫生整洁，爱护公共设施，不得损坏公物，依照城镇基层自治机构规定按时交纳公共设施维修费用 ；如果发生小贩无照、不在指定地点或时间段内经营、经营与批准的物品不符、在非经营区经营、或有其他违反本法的行为，每次将处以最高不超过2000 卢比（约200 元人民币）的罚款。

    注意照顾社会弱势群体。城镇经营委员会成员中，街头小贩要占到40%，其中女性小贩比例应占三分之一。委员会成员中表列种姓、表列部落、其他落后阶层、少数宗教信仰者、残疾人等各类弱势群体也要占合理的比例。营业执照优先向弱势群体发放。政府要采取措施，为街头小贩提供信贷、保险和社会福利，培训街头小贩了解自身权利与义务，增强依法自我保护意识，确保其合法有尊严地经营。

规范相关部门执法程序。警察或其他行政部门执法者，不得随意驱赶持照、持证合法经营的街头小贩。只有出现小贩长期不履行义务和职责的情况时，才可将其驱离。如果执法部门要对经营区作出调整，需提前7 天通知小贩迁往新经营区。逾期未迁者可由城市基层自治机构强制执行，并处以每天最高不超过500 卢比（约50 元人民币）的罚金。

规定纠纷调解方式。城镇基层自治机构将组建一个永久性委员会，专门处理与街头小贩相关的纠纷和申诉。委员会主席将由经验丰富的退休司法官员担任。当街头小贩遇到纠纷或不满时，可以向该委员会提出书面申诉，寻求解决途径。委员会收到申诉后，要依法调查取证，然后作出正确处理。如有一方对委员会的处理不满，可向城市基层自治机构提出上诉。自治机构要当面听取上诉人申诉后，才能依法作出处理。

定期规划街头经营活动。城镇基层自治机构在与计划部门沟通后，每5 年要重新规划一次街头经营活动。制定规划时，要以商品流通、居民方便、合理利用公共设施、与旧集市相结合为原则，划出经营区与非经营区，并确保街头小贩的经营活动不会影响居民日常出行和社会秩序。在制定城镇发展规划时，也要考虑到将来经营区域内街头小贩的容纳量。

明确相关政府职责。该法生效后，联邦政府、邦政府和中央直辖区政府将就以下事项制定一一落实条款。这些内容包括 ：街头小贩的年龄与类别 ；注册的形式与格式；纠纷解决的时效、方式、步骤 ；上诉时间与方式 ；城镇经营委员会的任期、组成方法、成员补助金、开会时间、地点、程序、功能 ；区和街道经营委员会的组成方式、目的、人数 ；街头小贩的档案保存和更新方式。规定城镇基层自治机构权力。在落实该法时，城镇基层自治机构有权就以下事项作出规定。其中包括 ：有关经营区、分时段经营区和非经营区内经营的规定和方式，每月收取经营区内公共设施维护的费用，街头小贩违反规定后的处罚，经营区内收费和纳税的规定，经营区内的交通规则，经营区内商品和服务质量标准，保持公共卫生清洁安全的标准，经营区内市政服务等。

“街头小贩法”展现城市管理智慧与胸怀

街头小贩在发展中国家普遍存在，在城镇化发展过程中难以避免。如何管理引导，不仅关系到街头小贩的生计，也影响到市容市貌、政府形象及社会和谐与稳定。

近年来，虽然街头小贩的管理是印度的一大难题，小商贩的生存状态，一定程度上反映了这个城市管理者的水平与与心胸，对待街头小贩的态度，体现着城市的宽容与人文精神。

印度政府认为，街头小贩为居民生活提供了便捷，受到民众的欢迎，也为印度嘈杂的街头再添一景。同时，他们合法经营是在自谋生路，这不仅减轻了城镇就业压力减少了社会不安定因素，还为城镇居民提供了廉价商品和便捷服务，成为城镇经济发展中不可或缺的力量，且有利于政府的减贫工作。政府应更多地立足于人文精神和公共伦理，关注城镇的弱势群体的生存。与其被动管理，不如主动为他们营造一个良好的经营环境，既让街头小贩有尊严地自食其力，又能统一管理，保持城镇井然有序，市民生活便捷，对各方都有利。

“街头小贩法”即将通过实行，这关系到印度众多街头小贩的生存和城镇管理质量。印度政府表示，该法生效后，将允许2.5% 的城镇人口从事街头经营。虽然印度街头小贩全国协会一些人士认为该法给城镇基层自治机构的权力过多，仍不尽如人意，但无论如何，这是印度政府为改善城镇贫困人口生存、维护市场有序、社会安定方面寻求平衡所采取的实质性步骤。对印度这样拥有众多城镇贫困人口来说，颇有重要的现实意义。

需要指出的是，该法是否能顺利出台，现在仍是个未知数。虽然印度政坛朝野已就通过该法达成共识，但印度人民院明年5 月份将面临选举，不能排除其节外生枝。如果此前该法不能按时顺利在联邦院通过，那么将成为废案，功败垂成，一切将需从头再来。退一步讲，即使该法通过，将来该法制定的是否细致合理、执行的是否有力、实施后效果如何，还需拭目以待。