聚焦气象法执法检查

 

8 月至9 月，陈昌智副委员长、吉炳轩副委员长和张宝文副委员长分别带领全国人大常委会气象法执法检查组，分赴黑龙江、安徽、福建、湖南、江苏五省对气象法实施情况进行检查。摄影／王继永

    10 月21 日上午，人民大会堂内，吉炳轩副委员长正在向十二届全国人大常委会第五次会议作全国人大常委会执法检查组关于检查气象法实施情况的报告。

会场外，多位受访百姓向本刊记者说出了自己的理解与期待——“有了法律的保护和约束，中国气象事业才能依法健康发展。我们希望听到，本次全国人大常委会会议对极端灾害天气的防御、应对气候变化、气象为农服务等问题会提出怎样的审议意见。”

一份气象法执法检查报告，将会场内外的视线汇聚到一起。这份报告为何如此牵动人心？因为，气象法所规范的气象工作不仅关系国计民生，也和千千万万普通百姓的生命财产安全福祉紧密相联。事实上，近些年来，各地遭遇严重气象灾害的事例屡屡发生，而且随着全球气候变暖，极端灾害天气发生的频率增加、强度增大。这都引发了举国上下对气象问题的深切关注。

    此次气象法执法检查正是对百姓气象关切的及时回应。据了解，这是自2000 年1 月1 日正式实施气象法以来，由全国人大常委会组织进行的首次气象法执法检查。全国人大常委会领导对这次执法检查非常重视。张德江委员长专门作出重要批示，“认真开展气象法执法检查，总结经验，剖析问题，提出切实可行的检查建议，推动气象法的有效实施。”

“气象法执法检查来得正是时候！”多位全国人大常委会委员告诉本刊记者，当前，气象工作已进入了社会各界高度关注、挑战和压力剧增的时期。此次执法检查将凝聚共识，推动国家进一步提高气象灾害防御能力、更加积极应对气候变化、保障经济社会发展和百姓幸福安康。

气象法执法检查 ：新一届全国人大常委会监督工作重要内容

10 月22 日下午，全国人大常委会分组审议现场，气象法执法检查报告获得了常委会组成人员的一致好评，报告结构的简明精炼和内容的切实深入给人留下的印象很深。

全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员刘振伟告诉本刊记者，“开展气象法执法检查是今年新一届全国人大常委会监督工作的重要内容。通过检查，有针对性地提出建议，推动气象法的有效实施是此次执法检查力求做到的。执法检查报告正是结合调研实际、充分反映调研各地呼声、认真梳理、用心浇铸出来的。”

据刘振伟介绍，根据全国人大常委会2013 年监督工作计划，为检查和推动气象法的贯彻实施，今年8 月至9 月全国人大常委会执法检查组对气象法的实施情况进行了检查。

“此次执法检查将依法提高气象灾害防御保障能力建设、依法进行气候资源的开发利用和保护、依法保护气象设施和气象探测环境、依法加强气象防灾减灾和服务体系建设、依法建立双重计划财务保障体制等问题作为检查重点。”刘振伟说。

8 月30 日，执法检查组召开第一次全体会议，听取中国气象局、国家发改委、财政部、农业部关于贯彻实施气象法情况的汇报，正式启动气象法执法检查工作。随后，由陈昌智、吉炳轩和张宝文三位副委员长带队，全国人大农委、全国人大环资委部分组成人员以及部分人大代表组成3 个小组，分别赴黑龙江、安徽、福建、湖南、江苏五省进行了检查。同时，全国人大常委会还委托其余26 个省（区、市）人大常委会对本行政区域内气象法实施情况自行检查。

全球气候变化和气象防灾减灾视野下的气象法执法检查

“气象事业是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业，其发展水平是国家现代化水平的重要标志之一。国家历来高度重视气象防灾减灾和应对气候变化工作。

    党的十七大、十八大报告都强调要加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力，积极应对全球气候变化。”刘振伟进一步指出了此次执法检查的宏观背景与现实意义。

刘振伟告诉记者，全国人大常委会十分重视气象法的贯彻实施。气象法颁布实施以来，全国人大农委每年都会同中国气象局对气象法的贯彻实施情况进行调研，每次调研都要推动解决一些实际问题。今年将气象法列入常委会监督工作计划，对气象法贯彻实施情况开展全面检查，就充分说明了气象工作的重要性，必将推动气象工作依法健康发展。

“近些年来，随着以气候变暖为主要特征的全球气候变化，极端天气和灾害性气候事件多发，人民群众十分关切气候气象变化。”刘振伟特别指出，尤其是在目前，农村仍是气象灾害防御最薄弱的地区，农业仍是最易受天气气候影响的脆弱行业，农民仍是最需要提供专业气象服务的庞大群体。认真贯彻实施气象法，坚持将服务“三农”作为重点，不断探索气象为农服务新领域，拓展气象为农服务新手段，增强农业抵御自然灾害的能力，对保证农业增产、农民增收意义尤为重大。

    气象法实施意义重大 成效显著

    1999 年10 月31 日，气象法在九届全国人大常委会第十二次会议上获表决通过，并于2000 年1 月1 日起正式实施。“气象法是我国第一部气象方面的法律，是全社会、全行业依法从事气象活动的行为准则，是各级气象主管机构全面履行政府职能的重要依据。”中国气象局局长郑国光这样评价气象法。

    正如郑国光所说，气象法的颁布实施，依法对气象设施的建设与管理、气象探测、气象预报与灾害性天气警报、气象灾害防御和气候资源开发利用等方面进行规范，有力推动了气象事业的依法发展、科学发展，标志着我国气象事业进入了法制时代。

    具体而言，气象法为气象设施的建设和管理设置了一系列法律制度，其中很重要的一点就是，国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度。气象法还规定了气象部门的双重领导管理体制及相应的双重计划财务体制和渠道，规定了气候资源开发利用和保护的法律制度。“气象法明确规定，重要气象设施的建设，要遵循合理布局、有效利用、兼顾当前与长远需要的原则，避免重复建设，并实行严格的报批制度。同时，国家依法保护气象设施，任何组织或个人不得侵占、损毁或者擅自移动气象设施。”执法检查组告诉记者。

“从执法检查情况看，气象法贯彻实施的总体情况是好的。”刘振伟告诉记者。这主要表现为五个方面 ：一是加强宣传培训和配套规章制度建设。国务院有关部门和地方各级政府广泛宣传气象法，国务院有关部门先后制定了23 部部门规章，31 个省、区、市和具有立法权的较大市制定出台了地方性气象法规和政府规章175 部。二是加强气象灾害预报预警和气象灾害防御工作。各级气象部门建立了天气气候综合预报预警预测体系和气象信息发布平台。三是积极推进应对气候变化和人工影响天气工作。四是不断强化气象基础设施建设，不断加强气象探测环境保护工作。国务院有关部委及地方各级政府初步建立了门类比较全、布局基本合理的天基、地基、空基立体化综合气象观测网。气象卫星实现了业务化稳定运行。五是依法加强对气象事业的投入。

防灾减灾成效凸显 任重道远

“当暴雨、台风、冰雹等气象灾害来临的时候，多亏了有气象局的提前预警。”在执法检查一线，检查组所到之处几乎都能听到这样的声音。检查组了解到，现在全国各地基本形成了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御机制，建立了气象灾害防御规划和应急预案体系，初步建立了县、乡、村三级气象灾害预警信息传递机制。

在看到气象预警预报工作所取得成绩的同时，检查组更关注各地调研中反映的问题。检查组了解到，最近几年流域性特大洪涝、城市内涝、区域性严重干旱、高温热浪、极端低温、特大雪灾和冰冻等气象灾害频繁发生，都集中暴露了我国气象防灾减灾能力、基础设施和机制体制的薄弱环节，造成人员伤亡和经济损失，给气象工作敲响了警钟。对此，检查组针对性提出建议，要加强气象现代化建设，提高气象防灾减灾能力。

“气象预报的基础是气象观测。但从检查情况看，随着经济社会快速发展和城镇化速度的加快，气象设施和气象探测环境保护难度越来越大，如有的省近30 年来有85% 的气象站被迫搬迁，其中有11% 的台站搬迁过四次。同时，各地气象部门虽然在监测网建设方面取得很大成绩，但距精细化的天气预报所需要的监测能力还有差距。下一步要全面落实气象设施和气象探测环境保护法律制度，不断提高极端天气和灾害性气候的预测预报水平。”刘振伟告诉记者。

“现代天气预报看似简单，实际是一个浩大的系统工程。气象部门要加强自身建设，加大气象人才培养和引进，强化气象人才教育培训体系建设，提高气象工作者的业务水平。”郑国光指出。记者了解到，气象监测就像渔民捕鱼一样，如果监测网稀疏，对一些局地性的天气很难把握住。要预报好突发性、局地性的灾害性天气，必须做好监测工作，提高天气监测的时间、空间密度，才能确保提高天气预报的准确率。

实际上，仅仅做出精准的预报还不够。“不仅要把灾害测得更准、报得更准，还要将预报预警信息发得出，确保大家收得到，使老百姓能够第一时间得到气象信息，实现预警信息发布‘最后一公里’的突破。要依法完善电视、手机短信、网络、电话、广播、显示屏等信息发布手段，扩大气象预警信息覆盖面。”刘振伟强调。

“要继续强化、完善‘政府主导、部门联动、社会参与’的气象灾害防御机制，提高气象防灾减灾能力。”刘振伟说，气象防灾减灾工作，不是气象部门一个部门能够做好的，需要多部门协调与配合。比如，一场暴雨可能会引发一些地质状况比较脆弱的地区发生山洪、泥石流，这就需要和水利部门、国土资源部门密切配合，协同行动。比如，一场大雾、一场暴风雪来袭前，就要和民航部门、交通部门热线沟通。再比如，一场天气可能对农业造成重大影响，那么就要和农业部门联动，事先采取有效的防范措施。气象事业涉及各行各业，气象工作不只是气象部门一家的事，政府主导、部门联动十分重要，气象部门的重要角色是为政府做好参谋。

完善乡村气象防灾减灾服务组织体系

检查组深入到黑龙江、安徽、福建等五省的市县、乡镇和农村实地调研，检查组看到乡村里已经普遍有了高音预警气象喇叭，有的乡村还安装了气象电子显示屏，能够实时得到和传播气象预警信息。多位村民告诉检查组，他们都是村里气象大喇叭的忠实听众。“只要广播一响，我就知道该干什么农事，灾害来了做什么准备，很实用。气象就是我们的‘农家宝’，我们农民更需要气象保障。”村民们的话很直白。检查组所到之处都会有村民讲出气象服务为农业“保驾护航”的故事。调研中，检查组看到了气象为农服务所取得的显著成绩，也敏锐看到了农村气象灾害防御水平有待提高这一问题。检查组建议，应加强基层气象防灾减灾和公共气象服务组织体系建设，提高气象为农服务水平。

气象为农业服务是气象工作的重中之重。农业是国民经济的基础，“靠天吃饭”这句俗语就说明了农业对气象条件的依赖性。随着现代农业的发展，很多设施农业、经济农业对气象的要求越来越高，而且随着全球气候的变暖，对农业生产也提出了很多要求。气象在为

农服务中，能够对农作物品种的选择和耕作的安排及时提出建议，尽量减少气象灾害对农民生命财产安全的影响，并确保农业增产、农民增收。

参加了此次执法检查的郑国光告诉检查组，近年来，气象为农服务能力不断增强。气象部门加强了全国653 个农业气象观测站的建设，开展了国内外主要农作物产量预报和农用天气预报，建立了为农服务的全国农村经济信息网、覆盖全国87.4% 乡镇的7.8 万个气象信息服务站和拥有60 万人的气象信息员队伍。

“乡镇、村屯仍是气象灾害的脆弱区，县级与乡村基层气象灾害防御体系不完善，突发气象灾害防御能力、应对水平亟待提高，气象防灾减灾知识普及需要加强。特别是乡村气象信息员队伍虽已有一定规模，但缺乏相应的政策和经费支持，服务能力和水平难以保障的问题需要重点关注。”刘振伟强调。

刘振伟告诉记者，国家应不断加强“两个体系建设”（农村气象灾害防御体系和农业气象服务体系），积极开展主要农业病虫害气象条件预报和农业气象产量趋势预报。

“建议国务院尽快制定关于加强基层气象防灾减灾和公共气象服务组织体系建设的意见，明确基层气象组织的职责，建立起完善有效的工作机制。落实业务经费和工作补贴，稳定队伍，提高基层气象服务能力和水平。气象信息员是奔走在‘最后一公里’的人。要提高气象信息员队伍的素质，通过他们来帮助广大农民提高防灾减灾意识，学习防灾减灾知识，减少气象灾害的影响。这个任务十分艰巨。”刘振伟说。

双重体制发挥突出作用需加快完善步伐

气象事业财政保障是公共财政的重要职责，是事关国家长远发展的基础性、战略性投资。对于气象事业的财政保障机制，气象法明确规定，“县级以上人民政府应当加强对气象工作的领导和协调，将气象事业纳入中央和地方同级国民经济和社会发展计划及财政预算，以保障其充分发挥为社会公众、政府决策和经济发展服务的功能。”

    气象法颁布实施以来，国务院有关部门和地方各级政府都将气象事业纳入国家经济和社会发展中长期规划及相关专业规划，加大对气象事业投入力度。数据显示，2000 年至2013 年，中央财政对国家气象事业的投入累计803亿元，年均增长15%。地方各级财政累计投入312 亿元。

但检查组在调研中也了解到，双重计划财务体制还没有得到全面落实，还不能满足社会对气象服务的巨大需求以及气象事业发展的实际需要。检查组听到了这样的声音——“基层气象事业多元化投入机制不够健全”“地方财政还未完全形成稳定投入机制”“双重计划财务体制落实不到位”“气象职工地方性津补贴的解决不到位”。检查组提出建议，中央和地方财政要进一步加大对气象基础设施建设的投入力度，特别是地方政府要落实好双重计划财务体制，建立稳定增长的财政投入机制。

“财政保障不力将制约气象事业健康顺利发展。”刘振伟告诉记者，各级政府要依法加强对气象工作的领导和协调，全面落实双重计划财务体制，以确保气象事业发展经费的稳定来源和增长 ；将气象职工地方津补贴全额纳入当地财政预算，稳定气象干部队伍 ；加强灾害监测预报预警系统建设，提高全社会灾害防御能力和水平。

刘振伟指出，依法落实双重计划财务保障机制，不仅需要中央财政的鼎立支持，而且地方政府应当采取措施，加大投入力度。只有调动中央和地方两个积极性，才能形成合力，满足气象事业发展的需要。尤其是各地在基本公共气象服务投入上要坚持“普惠性”原则，尽最大努力把有限的公共财政保障投入用到“民生气象”的“刀刃”上，建立气象事业经费与本地国民经济发展同步增长机制，使气象事业发展得到更加有力的保障。

合理开发综合利用气候资源 加强城市环境气象预报和研究

近些年来，城市遭遇严重气象灾害的事例屡见不鲜，引发社会各界对城市防灾减灾的广泛关注。面对气象灾害，城市为何如此脆弱？随着全球气候变暖，城市气象灾害出现哪些新特点？在城市化进程中，如何进一步加强气象灾害防御？

记者了解到，城市经常遭遇的气象灾害包括暴雨引发内涝、干旱缺水、高温、雷电、霾、大风等，城市气象灾害呈现影响大、范围广、损失严重的特点，经常造成重大经济损失和社会影响。　

刘振伟告诉记者，随着我国城市化进程的加快，气象部门加强了城市气象预报的技术开发与研究工作，特别是城市环境气象预报和研究。但面对越来越强的降雨、日益频繁的“怪天气”，作为防灾减灾“消息树”“发令枪”的城市气象监测预警预报服务，还需要进一步加强。近年来，北京、上海、广州等部分大城市通过奥运会、世博会、亚运会等重大活动的举行，提升了城市气象灾害监测预警预报服务能力，但目前全国城市气象灾害监测预警服务仍存在诸多薄弱环节，能力和需求之间仍有较大差距。“有必要修订传统防御标准，在城市规划建设中进行防灾减灾能力评估，增强城市排涝抗灾能力建设标准。”

   检查组建议，应进一步切实加强城市环境气象预报，依法组织对城市规划、重大区域型经济开发项目等进行气候可行性论证。同时，气象法关于气候资源开发利用和保护等法律制度的规定较为原则，国家层面还缺乏相应的配套法规。检查组建议，国务院应加快制定出台与气象法相配套的《气候资源开发利用和保护条例》等行政法规。（本刊记者 / 王 萍）

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适时启动气象灾害防御法制定工作

我国是世界上遭受气象灾害影响最严重的国家之一，特别是随着全球气候变化导致极端天气和灾害性气候事件频发，需要进一步依法规范气象防灾减灾行为和活动，加强气象防灾减灾和应对气候变化工作。

对此，全国人大常委会气象法执法检查组建议适时启动气象灾害防御法制定工作，建议在《气象灾害防御条例》的基础上，制定出台气象灾害防御法，进一步建立健全多部门参与的决策协调机制以及全社会广泛参与的行动机制，使“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系更加完善、更加有效。

刘振伟告诉记者，我国政府一直高度重视气象灾害防御工作，2007 年，国务院办公厅下发了《关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》；2010年1 月，我国第一部规范气象灾害防御工作的综合性行政法规《气象灾害防御条例》正式颁布实施，为进一步建设气象灾害防御法律体系，做好气象灾害防御工作，减少气象灾害的损失提供了法规依据，取得了很好效果。

然而，《气象灾害防御条例》作为行政法规，与气象灾害防御工作系统性强、涉及面广、要求高、影响大、关注度高等特点还有差距，难以保证气象灾害防御工作的常态化投入，难以应对突发性和灾害性极端气象灾害。气象灾害的特点是，来势迅猛，影响面积大，容易造成巨额经济损失，威胁广大人民生命安全。气象预警的目的是防灾减灾，防患于未然。能否达到目的，除了精准并尽可能提前预报气象灾害，为防灾减灾预留出时间，关键还在于预警之后的防灾统筹与协调。近年来，我国不断增强自然灾害的预警预报，各地也制定了防汛防旱等应急预案。但一些预案大多停留在政府和相关行业内部，防灾减灾更多依赖政府及相关单位的灾害应急决策与工作，缺乏使全社会一呼百应的举措，并未将预警和防灾减灾上升为法律规定。

刘振伟指出，气象灾害防御工作既要求对气象灾害作出准确的监测、预报、预警，并及时发布，更需要政府行政权力相互配合并调动社会力量，以及相关行业的响应和合作。如出现紧急情况时，有时需要采取临时性强制性措施，如飞机停飞、火车停运、学校停课、禁止举行公共活动等，都需要用法律的形式加以规范。因此，应以法律来规范全社会气象灾害防御的责任和义务，建立气象灾害防御的多部门合作参与协调机制，建立完善“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系。

十二届全国人大常委会第五次会议召开期间，全国人大常委会组成人员在审议时都特别关心遭受洪水侵袭的浙江余姚的情况。让委员们欣慰的是，余姚百姓的生产生活正在逐步恢复。但余姚经历的暴雨灾害在我们的脑海里并没有隐退。

应该看到，当暴雨、台风等各种自然灾害无法避免时，只要预防充分，我们仍能最大限度减少人员伤亡和损失。应加强气象灾害防御制度性建设，将预警和应对、处置紧密结合起来，用法律的刚性使气象灾害防御落到实处。