地方立法引领宁夏迈向富裕和谐

地处西北的宁夏，有着“塞上江南”之称。流经银川平原的黄河，给宁夏带来了得天独厚的水土资源，正所谓“天下黄河富宁夏”。但是，宁夏也承受着自然地理环境带来的“伤痛”：“苦瘠甲天下。”在自治区中部干旱带及南部的西海固地区，由于长年干旱少雨，水贵如油，加之山高沟深，交通极为不便，使这里成为中国最贫困的地区之一。

但是，不甘落后的宁夏人却喊出了“建设和谐富裕新宁夏，与全国同步进入全面小康社会”的豪言壮语。围绕着实现这一目标，宁夏频频发力，生态移民、退耕还草、保障民生、加快支柱产业发展等一项项事关全区百姓福祉、改变落后面貌的举措不断推出。在宁夏的采访中，许多专业人士告诉记者，宁夏大发展的背后，地方立法始终发挥着强有力的引领作用。从中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定到防沙治沙条例、湿地保护条例；从刑事被害人困难救助条例到食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法、清真食品管理条例；从宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例到奶产业发展条例……一件件紧贴宁夏实际，围绕全区大局的地方性法规不断由宁夏回族自治区人大常委会制定出台。

2011 年8 月25 日至26 日，区人大常委会对自治区清真食品管理条例进行执法检查。图为区人大常委会组成人员在华润万家超市解放东街店检查清真食品采购情况。摄影/ 惠文仓

正如自治区人大常委会副主任何学清所言，宁夏回族自治区人大常委会按照形成和完善中国特色社会主义法律体系的要求，在维护国家法制统一的前提下，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，以自主性立法为重点，大胆先行先试，从全区实际出发，着眼于解决实际问题，突出地方特色，使地方立法在建设和谐富裕新宁夏中的引领和推动作用日益显著。

维护和谐稳定，立亲民的法

在黄河东岸的灵武市东塔镇，靠种田为生的周老汉念念不忘五年前发生在自己身上的一桩血案。当年，周老汉的独子在一起刑事案件中遇害。儿子的突然离世，让60 多岁的周老汉无比悲痛，全家人的生活也因此陷入了困顿。“儿子是家里的顶梁柱，我已经60 多岁了，抡不动锄头下地干活儿了，今后的生活怎么办？”周老汉说，摆在他和老伴面前的是，上有80 多岁的老母亲，下有两个未成年的孙子。

一筹莫展的他，在2010 年年初向法院申请刑事附带民事赔偿。银川中级人民法院审理后作出判决，要求被告人向周老汉支付13.7 万元的民事赔偿金。然而，在监狱服刑的被告人并无存款和财产可供执行，法院执行人员也证实了这一情况。满怀希望的周老汉倍感失望。

这并非一例个案。“在刑事附带民事赔偿的案件中，像这样无力赔偿的案例不在少数，也导致法院的判决成为一纸空文。”自治区高院刑一庭庭长朱德蓉在接受本刊采访时坦言，在严重暴力犯罪中，罪犯伏法、投监，从法院工作的角度看，法律层面的工作似乎就结束了。但是一起严重暴力犯罪会给被害人家庭带来极大的不幸，导致刑事被害人或其近亲属长久的精神创伤和生活困顿，而罪犯却没有任何经济赔偿能力，这是刑事被害人或其近亲属难以承受之重。在她看来，这样的尴尬，成了一些刑事附带民事案件中的“ 顽症”，严重影响了司法公正和社会稳定，使受害人缠诉上访的事件屡有发生。

作为国家集中连片的贫困区，泾源、彭阳等县只有通过实施生态移民，才能保护当地脆弱的生态环境，也是村民脱贫致富的唯一希望。图为大规模生态移民搬迁。( 宁夏人大常委会供图)

其实，早在2009 年3 月，自治区人大常委会在听取和审议自治区高院执行工作情况报告并进行视察时，就发现“执行难”“难执行”，特别是因刑事犯罪造成被害人及其近亲属生活陷入困境的现象比较突出，往往引发社会不稳定。“根据这种情况，自治区人大常委会的委员们提出应当制定刑事被害人救助方面的地方性法规。随后，自治区人大内司委便开展立法调研、论证，提出了可行性报告，并建议常委会将这一立法项目增列入当年的立法计划。”回忆起当时的情景，曾参与这部地方性法规起草工作的自治区人大内司委办公室主任武振迎在接受本刊采访时说，因为没有上位法，也无其他经验可循，起草工作难度非常大。“为了保证立法质量，我们召开了立法听证会，广泛听取了社会各界及专家学者的意见。”武振迎说，经过三次审议，这部法规于2009 年11 月19 日由自治区十届人大常委会第十三次会议高票通过。次年的1 月1 日，这部由省级人大常委会制定的首部刑事被害人困难救助地方性法规正式实施。

这部条例实施后，许多刑事案件受害人都得到了及时救助，周老汉便是其中之一。这年8 月20 日，当银川中级人民法院把3 万元的刑事被害人救助款送到了周老汉的手中时，这位质朴的农民眼流热泪，哽咽地说：“没想到法院会给我送来救命钱！”到今年的6 月底，全区共有349 人得到了救助金，救助金额近350 万元。

“尽管资金有限，但也能帮助受害人渡过难关。”自治区人大常委会法工委主任马晓光在接受本刊采访时说，这部条例就是自治区人大常委会立法为民的一个缩影。在他看来，近年来，自治区经济有了较快发展，经济总量有了大幅度的提高，财力不断增强，自治区人大常委会明确提出了要以改善民生为重点，加强社会领域立法，慈善事业发展促进条例、实施残疾人保障法办法、创业与就业促进条例等与民生相关的地方性法规相继出台，这对促进和谐宁夏建设起到了十分关键的作用。

突出地方特色，立管用的法

进入8 月，全国各地高温难耐，而宁夏最南端的固原市泾源县，则是另一番景象。由于地处六盘山腹地，加之泾河等河流穿境而过，来这里避暑度假的游客络绎不绝。凭借着独特的旅游资源，当地的回民纷纷开始经营以回族特色食品为主打菜品的农家乐，油香、小馓子、炸花花、手抓羊肉、牛排、蒸鸡等清真食品吸引着南来北往的游客。回民老板蒙秀珍经营的冶家农家乐就是其中之一。

在这家典型的回民农家小院里，由当地民族事务工作部门发放的清真食品准营证十分醒目。她告诉记者，除这之外，像食材的进货手续、相关票据等法规要求保留齐全的资料，自己都老老实实地保留着。而她所说的法规便是《宁夏回族自治区清真食品管理条例》。

对于回民占比达到三分之一的宁夏回族自治区而言，这部与民族团结紧密相关的地方性法规的重要性不言而喻。由自治区八届人大常委会第二十九次会议表决通过的这部法规，自2003年1 月1 日起施行。2011 年5 月27 日，自治区十届人大常委会第二十四次会议对这部法规进行了修正，进一步加强了对清真食品的管理。在专业人士看来，这部地方性法规，是自治区依法管理清真食品的重要法律依据，对于保障和促进自治区清真食品产业的发展，加强民族团结，维护社会稳定，创造了良好的法制环境。

“清真食品管理条例是自治区地方立法当中一部关于民族生活习俗问题的创制性法规。条例紧密结合回族生活实际，规定了实行清真食品准营制度，鼓励支持企业开办清真食品超市等条文，有较强的可操作性。这部条例的贯彻实施，得到了社会各界的肯定。”马晓光表示，从中可以发现，地方特色是地方立法的生命力所在。正是本着这样的理念，食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法、见义勇为人员奖励和保护条例等多部体现了宁夏地方特色的法规为宁夏的发展保驾护航。他说，比如在修订人口与计划生育条例过程中，为有效降低人口出生比率，在保持生育政策稳定不变的前提下，将宁夏首创国家予以推广的“少生快富”经验写进了法规，带动了群众脱贫致富。

保护脆弱生态，立可持续发展的法

活动广场、中心花园、便民超市、农资商店以及卫生室……走进固原市泾源县六盘山镇的生态移民新村，统一规划、统一建设的各种公共服务设施让原先住在山沟里的村民感受到了前所未有的便利。乔迁至蒿店新村的狄玉福老人高兴地说，现在用水、行路、看病都方便了。“这几年，我们抓好生态移民工程，先后建起了90 户的周沟生态移民点、360 户的集美生态移民点，把住在周边交通不便、吃水困难、生活条件差的农民搬到移民新村。”回忆起移民经历，泾源县六盘山镇党委书记、人大主席张青云在接受本刊采访时感慨地说，作为国家集中连片的贫困区，泾源县只有通过实施生态移民，才能保护当地脆弱的生态环境，也是村民脱贫致富的唯一希望。

在宁夏，像这样需要搬迁的贫困人口不在少数。在自治区中部干旱带和南部山区，以沟壑纵横、土地瘠薄、植被稀疏、干旱少雨为特征的恶劣的自然生态环境下，百姓生活十分困难。“人口、资源、环境严重失衡，土地人口容量超过了土地的合理承载能力的8 到10 倍。”多位受访人士指出，“一方水土养活不了一方人。”在他们看来，移民是从根本上解决贫困山区生态环境问题、构建人与自然和谐相处的有效途径，是彻底解决贫困地区人口温饱问题的重要措施。

然而，大规模的生态移民并非一件易事，首先便是农民宅基地、农村集体建设用地紧张的问题。为了保证生态移民顺利实施，2008 年5 月30 日，自治区十届人大常委会第三次会议审议通过了《宁夏回族自治区人大常委会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》。“这为推进自治区中部干旱带县内生态移民工作的顺利实施，妥善处理移民规划区内的有关土地问题，保障迁入、迁出区农民合法权益，维护移民迁出区和迁入区的社会稳定，保持农业和农村经济持续健康发展奠定了法制基础。”马晓光告诉记者，2012 年6 月20 日，自治区十届人大常委会第三十次会议还通过了《自治区县域之间生态移民涉及土地有关问题的决定》。

“加强生态立法，走可持续发展之路在宁夏极为重要，也极为现实。”多位受访人士指出，宁夏地处西北内陆，生态环境脆弱，尤其是中部干旱带十年九旱，条件十分恶劣，这就要求宁夏一定要统筹好人与自然的和谐发展，做到既要推动经济快速发展，更要重视生态环境保护。也正是基于此，自治区人大常委会加快了以保护生态为宗旨的地方立法步伐，审议通过了环境保护条例和环境教育条例、湿地保护条例、防沙治沙条例、禁牧封育条例等法规。“这些法规，从全面协调可持续发展的高度，立足自治区生态脆弱、干旱少雨、灾害频发的实际，在法规中增加了一些刚性规定，力求通过立法进一步加大对环境、资源的保护力度和提高防御灾害的能力，促进生态环境的改善，促进人与自然的和谐发展。”马晓光这样评价道。

追求立法质量，坚持科学立法、民主立法

2009 年8 月31 日，由自治区人大常委会召开的两场立法听证会备受关注。受邀而来的专家、学者以及部分民众分别就刑事被害人救助条例（草案）和关于加强检察机关法律监督工作决定（草案）展开讨论，提出了意见以及修改建议。

在马晓光看来，近年来，自治区人大常委会注重提高立法质量，坚持科学立法、民主立法，通过举办座谈会、论证会以及公示法规草案等多种形式，扩大人大代表和广大群众参与立法工作，广泛征求各方面的意见，力求准确把握客观规律，使制定的法规更好地符合自治区实际，充分反映人民群众的意愿，适应各项事业发展的需要。

与此同时，马晓光指出，自治区人大常委会还进一步完善重要法规草案公开征求意见制度，对于民众普遍关注的热点问题以及与民众切身利益密切相关的法规草案，都要通过新闻媒体或者是自治区人大网站向社会公布草案具体内容，让民众对法规草案涉及的有关问题直接陈述意见，反映情况，从而使提交常委会审议的法规草案能更好地反映人民群众的意志。同时，自治区人大常委会还主动邀请群众代表列席常委会会议，听取他们对法规草案的意见、建议；充分发挥各级人大代表在立法过程中的重要作用，通过向人大代表书面征求意见和召开有人大代表参加的立法座谈会等形式，充分听取他们的意见和建议；通过委托社会专业机构起草自治区家政服务业管理条例草案和环境教育条例草案文本，进一步探索地方性法规起草新机制。（本刊记者/ 梁国栋）