彭真在主持起草1982 宪法的那些日子里

设立宪法临督机构，起草过程中曾经考虑过三种方案：第一种是设立直属全国人大的宪法委员会；第二种是设立全国人大及其常委会领导下的宪法委员会；第三种是设立与全国人大平行的宪法委员会，由富有威望的人组成，类似于法国的宪法委员会。根据彭真的意见，秘书处这次提出了两个方案：一是不设宪法监督机构的方案；一是设立宪法监督机构的方案，并试拟了一个条文，“全国人民代表大会设立宪法委员会，协助全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施，对中央和省、自治区、直辖市国家机关的重大违宪行为，向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出报告。”这个方案写入了“宪法修改草案”九月二十七日修改稿。后又研究决定暂时不写入草案，等中央决定后再作处理。几天后，彭真就这个问题同邓小平交换意见，邓小平很明确地说，不要搞宪法监督委员会。彭真又同胡耀邦交换意见，彭真说，这个方案过去考虑过，小平说不要为好。胡耀邦说，我也主张不要。这样，设宪法监督机构的方案就没有采用。

二是，对有些人提出的“人民民主专政即无产阶级专政”的提法不太科学或者没有必要，建议只提“人民民主专政”，或者前者只是后者的“一种具体形式”的意见，彭真说，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政即无产阶级专政，还是要写。现在，有些国家不提无产阶级专政了，我们的宪法如果不写无产阶级专政，人家就可能怀疑我们是不是倒退了，是不是不搞马列主义，而搞修正主义了。要注意，这是个容易引起是非的问题。

三是，对一些地方和部门主张把百花齐放、百家争鸣的方针写入宪法的意见，彭真说，“双百”方针可以不写。有言论、出版自由，又有科学研究、文艺创作和文化活动自由，就包含了各种意见可以发表，可以争论。“双百”是个形象提法，讲百家，历史上也没有一百家，也不一定成为“家”才有争鸣的权利，够不上“家”就不能发表意见吗？主要是言论自由的问题。进一步修改草案时，“双百”方针没有写入。

四是，对许多地方提出的“发展教育应当写得更突出些，明确规定普及初等义务教育，发展幼儿教育、学前教育”的意见，彭真说，教育问题是要写得更突出一点。提高全民族的科学文化水平，教育是基础。普及初等义务教育，要写上。搞了三十多年，不能普及小学，不像话。不普及初等义务教育，精神文明建设就没有基础，就要架空。办好这件事情，也要政府办、人民办，不能什么都由政府包下来。还是要两条腿走路。随后，秘书处按这一思路对这一条文作了修改。

五是，对一些地方、部门和工会要求写上“恢复罢工自由”的意见，彭真说，罢工自由，不写。社会主义国家，人民是主人，怎么自己罢自己的工? 有人说罢工是对付官僚主义的，罢工对官僚主义损失不了什么，受害的是人民群众自己。宪法不写，也不是说所有罢工一律不准，在个别特殊情况下，如为了生产安全，罢工也可能是有道理的。

六是，对一些地方和工会系统提出的工厂实行职工代表大会制、选举厂长的意见，彭真认为这个问题宪法不好写。工厂的管理体制有三种意见，一是党委领导下的厂长负责制，一是厂长负责制，一是职工代表大会制，意见很不一致。凡是没有把握的，不要写。搞什么制度，放到工厂法里去考虑。从工作人员的记录看，从九月中旬到十月上旬，彭真在玉泉山几乎每天与秘书处的工作人员讨论研究修改宪法问题。彭真说，到了这个时候，修改宪法采取什么态度，一句话：定。不搞争论，只写定了的原则。

十月九日，彭真向胡耀邦报送了宪法修改草案十月九日修改稿，并写了批语，“耀邦同志：宪法修改草案，根据全民讨论中各方面提出的意见，又由修改委员会秘书处做了一次修改。现送上修改稿，拟请阅后提请中央审议。”

中央书记处十月十四日开会讨论了十月九日修改稿。当晚，由彭真主持，根据中央书记处的意见，对修改稿再做修改。修改完毕，彭真把这个修改稿报送胡耀邦、赵紫阳和邓小平，并写信说：

“根据今天上午书记处审议意见，宪法修改委员会秘书处对宪法修改草案又做了修改，重要修改有：

一、军委一节，中外十分注意。现在如果取消这一节，国内外势必议论纷纷，政治上很不利，并且很难解释。我们反复考虑，建议仍保留这一节。

二、第九十三条增加规定：

中央军事委员会由下列人员组成：

主席，

副主席若干人，

秘书长，

委员若干人（可以不包括国防部长、三大部部首长）。

第九十四条删去第二款：‘中央军事委员会的组织由法律规定’。

三、第三十二条第二款改为：

‘中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，给予居留的权利’。

现送上修改稿，请审阅印发政治局会议。”

这时，宪法修改委员会内部一个被搁置了的问题，又重新提了出来。十月十四日中央书记处开会之前，胡乔木致信彭真，建议取消检察院，将检察院并入司法部。理由是：这两个部门的职能都属于司法范围，各国都有检察工作，但设检察院的却很少。这两个部门合并，也符合精简机构的精神。修宪之初，胡乔木就提出过这个设想。收到胡乔木的信，彭真感到这件事既重大，时间又紧迫，立即批送给胡绳、张友渔、王汉斌研究，并批送陈丕显，请中央政法委员会提出研究意见。

彭真亲自修改的宪法修改草案送审稿（1982年11月）。

十月二十二日，王汉斌主持研究起草了意见，提出不宜取消检察院的十条理由，并征得胡绳、张友渔的同意。最主要的是两点：一条是我们建国以来一直是检察机关独立于行政机关之外，这么多年的实践表明并没有什么大的问题和不可行的地方；另一条是检察机关独立于行政部门之外，有利于行使职权。检察机关除了刑事案件外，还要对国家工作人员、虐待犯人等行为进行监督。检察机关独立于行政部门之外，能使办案超脱一些，有利于保证司法公正。此外，还特别提到“现在距人大通过宪法只有一个月，取消后怎么办，还没有成熟的方案”。彭真随即把这份意见批送胡乔木。

十月二十六日，陈丕显也反馈了中央政法委员会的研究意见。意见说：检察院与司法部合并，牵涉到国家司法制度的改变，要慎重，不宜在当前匆匆忙忙做出决定。建议新宪法实践一段之后，再从容计议。

看到这两个方面的意见，彭真又给邓小平和赵紫阳写信，信中说，“紫阳同志阅转小平同志：关于检察院和司法部合并问题，胡绳、友渔、汉斌同志提出意见后，又收到昨日下午丕显同志召集的政法委员会会议纪要。看来部门牵涉这么多，现在距人大开会不到一个月了，就是决定变，恐怕也来不及了。先把这两份材料送上请阅。我准备再找几个同志听听他们的意见。”

胡乔木收到这两份意见，作出批示：“检察院合并到司法部，检察工作仍不变，仍然只服从法律。司法部的工作也只能服从法律，否则还能叫什么司法部？各国都有检察工作，但设检察院的却很少。时间到明年六月并不那么紧迫。”这表明，胡乔木仍然认为把检察院合并到司法部是必要的，也是可行的。

十月二十五日上午，邓小平约集赵紫阳、彭真、胡乔木、杨尚昆、陈丕显、万里开会，讨论检察机构设置和有关问题。多数同志对胡乔木的意见持保留态度，邓小平明确表示：“检察院仍维持现状，不与司法部合并。”至此，胡乔木放弃了个人意见。

当天下午，彭真向秘书处传达了上午确定的几个问题：第一，罢工自由不写入宪法。第二，全国人大常委会对全国人大制定的法律可以作部分修改、补充，不要再由大会追认、批准。大会审议批准人大常委会工作报告中，包括了这方面内容。第三，中央军委恢复为一节。第四，总理任期最后确定限制在两届。第五，保留检察院，不与司法部合并。他要求秘书处根据中央意见再作修改，提交宪法修改委员会讨论。

十一月四日下午，宪法修改委员会举行笫四次全体会议。彭真主持会议，胡绳对草案修改情况做了说明。从五日到九日下午，委员们集体逐章对草案进行了讨论。荣毅仁、钱昌照、孙晓村、许德珩、赛福鼎、薄一波、程子华、习仲勋、彭冲、乌兰夫、阿沛·阿旺晋美等四十多人次发言，对草案条文提了一些具体修改意见。

十一月十一日，彭真召集胡绳、王汉斌、龚育之、项淳一、顾昂然等人，研究根据宪法修改委员会委员们提出的意见，对草案再作修改。彭真提出，凡是有怀疑、没有把握的就不写，勾去十条没有什么了不起；除了十分必须和非加不可的，也一律不加。只有十多天了，临时加上去，没有好好考虑，会出毛病。在彭真主持下，秘书处又对宪法修改草案和关于修改宪法报告稿做了若干修改。

十二日下午，彭真主持召开五届全国人大常委会第二十五次会议，通过了十一月二十六日召开五届全国人大第五次会议的决定。会议的首项议程是听取和审议彭真关于修改宪法的报告，审议和通过宪法。

十三日，彭真给中央政治局常委写了一封信，报告最近这次修改的几个问题，并附上新的修改草案和关于修宪的报告。信中提出：“如有不妥之处，请批示告我。因为至迟十八日以前宪法草案和关于修宪报告都要定稿，提宪法修改委员会通过。”

十四日，彭真收到邓小平审阅宪法修改草案的批示：“退彭真同志。赞成，无意见。”当晚九时半，彭真将宪法修改草案修改稿报送中共中央。

十九日、二十二日，中共中央政治局用两天时间，讨论并原则通过了宪法修改草案的报告。二十三日下午，在彭真主持下，宪法修改委员会举行第五次全体会议，一致通过宪法修改草案及其说明，同时决定将宪法修改草案提请五届全国人大第五次会议审议。

十一月二十五日上午，彭真主持召开五届全国人大第五次会议预备会议。会议通过了大会议程，选举产生了大会主席团。主席团第一次会议做决定：由于宪法修改委员会向全国人大提出宪法修改草案的任务业已完成，特决定在本次全国人大会议期间，在主席团领导下成立一个宪法工作小组，根据代表们在讨论中提出的意见，对宪法修改草案进行必要的修改，并向主席团提出报告。宪法工作小组由胡绳任组长，王汉斌任副组长。

一九八二年十一月二十五日下午，第五届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂开幕。宪法修改委员会副主任委员彭真受叶剑英主任委员委托，代表宪法修改委员会向大会作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。

彭真首先报告了宪法修改的背景、过程，说明“中国共产党去年召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和今年召开的第十二次全国代表大会的文件，得到全国人民的拥护，为宪法修改提供了重要的依据”，强调宪法修改草案总的指导思想是四项基本原则，并就我国的人民民主专项制度、社会主义经济制度、社会主义精神文明建设、国家机构、国家的统一和民族的团结以及独立自主的对外政策等六个方面，重点做了说明。

在论述了我国的人民民主专政的国家性质之后，彭真说明：

人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法修改草案明确规定，“ 中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我们国家制度的核心内容和根本原则。草案并具体规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”十亿人民掌握国家权力，是维护人民的根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。

关于公民的基本权利和义务，彭真说明：

公民的基本权利和义务的规定，是“总纲”关于人民民主专政的国家制度和社会制度的原则规定的延伸。草案恢复了一九五四年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定。我国的法律是工人阶级领导全国人民制定的，是广大人民的意志和利益的集中表现。在这样的法律面前，在它的实施上，所有公民都是平等的，任何公民都不允许有超越宪法和法律的特权。

关于我国的社会主义经济制度，彭真说明：

我国的社会主义公有制有全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。在城市和农村，劳动者个体经济在相当长的时期内还有必要存在并有一定程度的发展。

国营、集体和个体这三种经济，各在一定范围内有其优越性，虽然它们的地位和作用不同，但都是不可缺少的。个体经济在整个国民经济中所占比重不大，它的存在并不妨碍社会主义公有制是我国经济制度的基础和它的顺利发展。我们要在坚持国营经济为主导的前提下，发展多种形式的经济，以利于国民经济的繁荣。

关于国家机构，彭真列举了草案中关于政治体制改革的几项重大规定：

（一）加强人民代表大会制度，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。（二）恢复设立国家主席和副主席。（三）设立中央军事委员会，领导全国武装力量。（四）国务院实行总理负责制。国务院增设审计机关，依法独立行使审计监督权。（五）县级以上的地方各级人大设立常委会。省级人大及其常委会有权制定地方性法规。（六）改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政权。确定居民委员会、村民委员会群众性自治组织的地位和作用。（七）规定国家领导人连续任职不得超过两届，取消领导职务终身制等。

接着，彭真着重说明了我国人民代表大会制度的核心内涵和政治体制改革的根本出发点。他说：

第一，我们国家政治体制改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。全国人大常委会是人大的常设机关，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。从地方来说，主要是加强地方各级政权（包括基层政权）的民主基础，同时扩大他们的职权。在基层社会生活中，还要加强群众自治性组织的建设，以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。

第二，国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家的权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。

第三，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由全国人大产生并对它负责，受它监督。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。

最后，彭真谈到宪法的实施问题，他说：

“序言”总结建国以来制定和执行宪法正反两方面的历史经验，明确指出，“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法的尊严和保证宪法的实施。十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。

彭真亲自修改的宪法修改草案送审稿（1982年11月）。

彭真用近两个小时，作完了这个有一万八千余字的报告。

从十一月二十七日开始，大会分团审议宪法修改草案。胡绳对审议情况的概括是，全体代表“总的说是满意的。讨论中也提出了对宪法修改草案的补充和修改的各种意见”。

十二月三日上午，大会主席团举行第二次会议，在主席团常务主席杨尚昆主持下，胡绳报告了宪法工作小组详细研究代表意见后对草案所作的修改。修改的内容大小一共三十处。胡绳说明后，彭真就这次修宪的基本原则和实施宪法的保障问题做了补充说明。

彭真之所以重点说明宪法实施的保障问题，是由于在大会审议中，对宪法实施保障的疑虑和担忧再次成了代表们关心的一个热点。关于这个问题，彭真说，大家关心宪法能不能执行的问题。是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施？外国有的是宪法委员会，有的有大法官，像美国、巴基斯坦就是大法官。我们是不是也采用这样的形式？这个问题，在起草宪法的过程中反复考虑过。大家所想的，就是“文化大革命”把一九五四年宪法扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞什么样的组织，能不能解决这个问题呢，不见得。恐怕很难设想再搞一个比全国人大常委会权力更大、威望更高的组织来管这件事。按照宪法规定，全国人大和它的常委会设六个专门委员会，凡是人大和它的常委会认为有违反宪法的问题，就可以交有关的专门委员会去研究。违宪的，全国人大常委会组成人员可以提出来，代表也可以提出来，每一个公民、每一个单位也可以检举，由常委会交专门委员会去研究，这在组织上讲比较理想。另外，地方各级人大常委会也有这样的责任。当然，随着情况的发展，是不是可以搞一个具体的规定，那要等将来再说。

主席团成员对彭真和胡绳的说明表示赞成，并由各代表团团长向各代表团做了传达。

这样，提交代表大会全体会议的表决稿，没有规定设立宪法委员会来监督宪法的实施。同时，彭真同意并支持人民解放军代表刘志坚的意见，在总则中增加了“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定。

一九八二年十二月四日，五届全国人大第五次会议举行全体会议，对宪法修改草案以无记名投票方式进行表决。到会代表三千零四十名，赞成票三千零三十七张，弃权票三张。主席台上，大会执行主席习仲勋面向全体代表高声宣布：“现在宣布《中华人民共和国宪法》已经由本次会议通过！”万人大礼堂内掌声经久不息。

主持现行宪法的修改工作，是彭真复出后所做的又一件大事。在他的主持下，宪法修改委员会和它的工作班子，发扬民主，集思广益，努力把中国共产党的主张和人民群众的意愿和智慧结合起来，为中国新时期的建设与改革、民主与法制的推进，完成了一项具有奠基意义的工程。（之五·续完）