彭真在主持起草1982 宪法的那些日子里
《彭真传》编写组
1982 年,宪法修改委员会在广泛征求并认真研究各方面意见基础上,对宪法修改草案全面修改后,决定提请五届全国人大五次会议审议。图为宪法修改委员会举行第五次全体会议
这段时间里,在彭真主持下,秘书处根据宪法修改委员会第二次会议讨论的意见,中央机关和省、自治区、直辖市负责同志的意见,对宪法修改草案(讨论稿)进行了反复修改。大小问题的修改有八十三处。其中,比较大的修改:
一是将宗教信仰自由的规定修改为:“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”;“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民”;“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行反革命活动,或者进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、破坏国家教育制度的活动。宗教不受外国的支配。”
二是关于国务院的组成和领导体制,将“副总理若干人”的规定修改为“副总理二至四人”;增加规定国务院实行“总理负责制”和“各部部长、各委员会主任负责制”,以提高工作效率;将总理、副总理连续任职“不得超过三届”的规定改为“不得超过两届”。
三是增加“中央军事委员会”一条,并在全国人大职权中相应增写了选举、罢免中央军委组成人员一项。这就使中央军委成了国家体制的一部分。
关于有些委员提议把“工农联盟为基础”改为“工人、农民、知识分子联盟为基础”的问题,彭真主持秘书处经过研究,认为由于知识分子状况发生了很大变化,工农在这里是一个阶级概念,知识分子不是一个阶级,现在绝大多数知识分子是劳动人民的知识分子,因而认为不宜把知识分子与工农并列。这个问题准备向宪法修改委员会做出解释。
四月十二日下午,在人民大会堂举行宪法修改委员会第三次全体会议。彭真主持会议。胡乔木就修改后的草案按章节做了说明。从四月十三日起,在彭真主持下,全体委员开展讨论。由工作人员逐条宣读,然后逐条审议。彭真说,为了节省时间,大家不必说理由,认为可以的就定,不可以的就说怎么改。彭真也和大家一起讨论,发表自己的意见。
对修改草案中的一些规定,开始有些委员提出了重要修改意见,经过不同意见的争论,看法逐渐趋于一致,最后维持了原规定。这方面比较突出的是集体土地所有权问题。修改草案规定,“农村、镇和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”对这一规定,会议进行了较长时间的争论。有些委员主张土地一律国有,以利于国家建设开发,更多委员主张维护农村土地的集体所有制。争论结果,维持了草案的规定。
对关于中央军委的规定,普遍表示赞成;同时,有些委员提了一些完善性意见。程思远委员重申,中央军委与国防部,两者的职权应有明确划分。国防部管军政,中央军委管军令,政、令要分开。孙晓村、荣毅仁、刘澜涛、程子华等委员提出,把军委放到全国人大一章不合适,宪法能对军委做规定是很好的事,军委与国防部的职权分开也有好处,宜单设一节,放在国务院后面。彭真指示,这个问题由秘书处根据委员们的意见改写。
此外,对“总则”中反对大民族主义和地方民族主义的表述,对有权提出宪法修正案的代表联名人数等规定,也都有不同意见的争论。
会议到四月二十日结束。大多数委员认为,宪法修改委员会经一年多的工作,已经有了一个比较成熟的宪法修改草案,可以提请全国人大常委会审议公布,交付全国人民讨论。
四月二十二日下午,五届全国人大常委会第二十三次会议召开。彭真代表宪法修改委员会向全国人大常委会提出宪法修改草案,并就修改草案的八个问题做了说明。
二十三日、二十四日两天,常委会会议分组讨论宪法修改草案,普遍认为这是一个好的草案。在两天的审议中,常委会组成人员提出的修改意见,绝大多数属于具体规定中需要进一步修改完善的或者文字表述方面的问题。实质性问题的意见主要是有关民族关系的表述。
修改草案第四条规定我国平等、团结、互助的民族关系,并规定“禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结的行为,反对大民族主义和地方民族主义”。对这一规定,常委会组成人员总体上是赞成的,但有些常委会少数民族组成人员对其中“反对大民族主义和地方民族主义”提出了不同意见。
班禅额尔德尼·确吉坚赞副委员长说,我要说的话,在宪法修改委员会会议上都说了,通过宪法修改草案时,我举了手,但并不是说我对草案中的每一句话都同意。我建议修改“反对大民族主义和地方民族主义”这句话。如果不能修改得更为准确,那就以删掉为好。他说,我非常热爱我们的祖国,我也非常爱我的民族,我坚持并再次提出意见,是为了进一步巩同各民族的团结,对各族人民的利益负责。
铁木尔·达瓦买提委员也建议删去“反对大民族主义和地方民族主义”这句话。他说,党的六中全会决议中没有这个提法。对过去被戴上“地方民族主义帽子”的,现在都平了反,但伤了感情。“禁止破坏民族团结的行为”的条文,已经包括了“反对大民族主义和地方民族主义”。因此,这句话可以不要。
平错汪阶委员说,把两种民族主义相提并论,在理论上、实践上都是有问题的。在我国,大民族主义更多的是大汉族主义,地方民族主义是少数民族中的民族主义,对两种民族主义不分主次轻重地并提,加以反对,是有问题的。毛主席说过,要搞好民族团结,关键在于克服大汉族主义。
白寿彝委员也主张将“反对大民族主义和地方民族主义”一句删去,认为民族问题中许多是思想问题,法律管不了思想。
这些常委会少数民族组成人员在提出修改意见的同时,又都批评了过去“左”的时期,在反对地方民族主义斗争中发生的扩大化的错误。
彭真对他们提出的意见十分重视,会后多次主持研究关于民族关系的表述问题。之后,宪法修改委员会秘书处提出的历次修改稿,直至一九八二年十一月下旬向全国人大提出正式宪法修改草案“序言”,都删去了“反对大民族主义和地方民族主义”这句话,并增写了:“在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”为了进一步讲清这个问题,彭真在五届全国人大第五次会议上做的关于宪法修改草案的报告中,专门讲了这样一段话:“反对大民族主义,主要是反对大汉族主义,这是由于汉族占全国人口的绝大多数,在全国政治、经济和文化生活中有最大的影响这一现实情况决定的。汉族同志在警惕和克服大汉族主义方面,应当高度自觉和经常注意。反对地方民族主义,和反对大汉族主义一样,对于保证国内各民族团结也是必需的。但是在这方面过去有严重扩大化的错误,一是反对了许多并没有犯地方民族主义错误的同志,二是把思想认识的错误当做敌我矛盾来处理。如同大民族主义一样,地方民族主义也是思想认识范围的问题,除了勾结外国势力进行叛乱和分裂活动的以外,都属于人民内部矛盾。反对大民族主义和地方民族主义应当正确地进行,主要靠思想教育和各项必要的政治、经济、文化措施。”
四月二十四日,常委会会议对宪法修改草案的讨论暂告结束,讨论中提出的意见,转给宪法修改委员会,在全民讨论结束后一并研究修改。
这次常委会会议通过了《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》。决议称:五届全国人大常委会第二十三次会议同意宪法修改委员会的建议,决定公布《中华人民共和国宪法修改草案》,交付全国各族人民讨论;各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企业事业组织和街道、人民公社等基层单位,在一九八二年五月至一九八二年八月期间,安排必要时间,组织讨论宪法修改草案,提出修改意见,并逐级上报;最后由宪法修改委员会根据所提意见对宪法修改草案做进一步修改后,提请五届全国人民代表大会第五次会议审议。
四月三十日,彭真接受新华社记者采访,介绍了这次修改宪法的指导思想。
五月四日上午,彭真又在人民大会堂圆厅主持召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会,部署全民讨论宪法修改草案的组织工作。
彭真说,宪法修改草案是在党中央直接领导下集思广益拟定的,是党的主张和人民意志的统一。
说到修改过程,彭真说,提出宪法修改草案讨论稿,是经过中共中央书记处一条条审查,又经中央政治局原则批准,然后才提到宪法修改委员会第二次会议的。同时,征求了全国人大常委会、全国政协常委会的意见,征求了各省、自治区、直辖市和中央各部门军队领导机关负责同志的意见,又进一步做了修改,中央书记处再次讨论后,认为可以交付全民讨论了,才召开宪法修改委员会第三次会议,对草案做了逐章、逐节、逐条的认真详细讨论,然后定稿、通过。宪法修改草案是经中央审查过的,为了使大家充分发表意见,开始时我们没有讲,而是讨论快结束时才讲的。因为一开始就讲中央审查过,有些人有意见,可能就不讲了。
宪法修改草案交付全民讨论,标志着第一阶段修宪工作的结束。对于彭真来说,经过几个月的紧张、连续工作,终于有了一个阶段性成果。彭真知道,邓小平看了草案,表示满意,说有不少新东西,有祝贺的意思。但他并没有如释重负的轻松,对修改草案中的一些关键点,仍然是放心不下。
彭真的女儿傅彦回忆说,几个子女当时看他昼思夜想,就想办法给他讲些笑话、趣事,陪他打牌,希望他换一下脑筋,稍微放松一下。但是,他打牌时经常心不在焉,老是出错牌,其至将牌的花色拿反了。
1982 年12 月,五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》。
许崇德教授(当时为宪法修改委员会秘书处工作人员)回忆:五月的一个星期天,在玉泉山工作的秘书处工作人员多数回家了,只有王叔文和我在。夜里十一二点,彭真打电话把我们叫去。彭真戴着没有边的很窄的眼镜,用小毛笔在修改宪法的序言。彭真说,又琢磨了半天,如何在序言中记述二十世纪发生的四件大事,并把他的表述拿给我们看,问这样的提法好不好。这一夜,彭真大概通宵未眠。这一工作场景感动了许崇德,为此,他写了一首五言诗:
假日庭院寂,平楼卧室幽。逐行斟字句,对坐话喃啾。灯下词初定,纸间策已筹。宪章临十稿,尚欲益精求。
五月下旬和六月上旬,彭真是在四川成都度过的。他去四川名义上是休息一下,实际上还带着三项工作任务:一是听取四川省人大常委会关于本省讨论宪法修改草案的情况和意见。二是为七月召开的全国政法工作会议做准备,到地方进行调查研究。三是中央已确定由他率领中共代表团出访南斯拉夫,他要阅读有关资料,熟悉情况,做各项准备工作。这当中,他为政法工作花费的精力比较多。六月四日,彭真同四川省政法各部门负责人座谈政法工作,并就农村社会治安、打击经济犯罪活动发表了讲话。六月二十三日至三十日,彭真率领中共代表团赴贝尔格莱德,其间,出席了南共联盟十二大开幕式,代表中共中央向大会致了贺词,并同南共领导人会晤,就发展两党、两国关系交换了意见,于七月一日率团回到北京。
全国有几亿人参加了宪法修改草案的讨论。中共中央各部门、国务院各部委和直属机关、人民解放军、各民主党派和人民团体共九十多个单位向宪法修改委员会送来了讨论意见。这次讨论,使人民群众对草案的指导思想、基本精神和基本内容有了了解,提高了对社会主义民主和法制的认识,增强了当家作主的责任感,是一次全民的政治参与。各方面普遍认为,草案总结了新中国三十多年革命和建设正反两方面的经验,体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策,代表了绝大多数人的共同利益,适合社会主义现代化建设的需要。
另一方面,也有许多人担忧,宪法制定后能不能真正贯彻实施。吉林省有人说:“宪法在国家政治生活中占有极重要的地位,不是一个民主的花瓶。建国三十多年来,宪法未曾在人民尤其在掌权者心中占有地位的历史教训,今后希望能记取。”还有人说:“宪法写得好得很,执行起来就不是那么回事,运动来了法不法根本不起作用。”北京市在讨论中,不少人对宪法落实缺乏信心,尤其担心“权比法大”的问题难以解决。在云南省工青妇召开的座谈会上,出席的人普遍认为宪法修改草案写得好,很高兴,但有部分同志担心实行不了。长沙市知识界一些人士说:“立法容易执法难,十年动乱法律荡然,宪法虽好,还要看今后形势的变化。”
对宪法实施的关切和担忧,很自然地引出宪法实施的制度保障问题。许多群众建议明确规定保障宪法实施的具体条文。江西省有人说:“宪法最要紧的一条是,要保证宪法的实施与执行,如果没有这个保证,不管宪法修改得怎样完整无缺,光好看不好吃,是不顶用的。”中央国家机关有人提出,制定出一部好的宪法,关键在于从上到下认真贯彻执行,要有执法的手段。地方国家机关有人提出,对违反宪法的行为如何处置,宪法中应有明确的规定。北京大学有的教授认为,如果说一九五四年宪法有缺点的话,就是缺少保障执行的措施。关于保障宪法实施制度,有些人倾向原则规定:“国家设专门机构监督宪法的实施。”有些人则建议具体做出规定。这当中又分为两种意见:一种是建立宪法法院或者“国事法院”,受理宪法诉讼,审理违宪案件。一种是在全国人大设宪法监督的专门机构,对宪法实施进行监督。
按照彭真的要求,宪法修改委员会秘书处把全民讨论的意见汇编成五大册,分发给宪法修改委员会每位委员,供讨论修改时参考。五大册修宪意见中,关于宪法实施的保障问题,意见最多、最集中。大多数意见是要求单列一章,对监督宪法的实施和对违宪的处理做出明确规定,建立“宪法委员会”“宪法法院”一类专门机构。提出这一建议的有二十三个省、自治区、直辖市,五个中央机关,四个民主党派和人民团体。
彭真仔细看了这部分材料,并专门听取了全民讨论情况的汇报。
从九月一日至十一日,彭真出席中国共产党第十二次全国代表大会。他两头兼顾,利用会议间隙,从九月二日至十四日,先后五次召集宪法修改委员会秘书处工作人员研究宪法修改问题。
彭真说,这次全民讨论,总的来说,大家对宪法修改草案是赞成的,认为草案实事求是,符合国情,切合民意,比较完善成熟,对于保障我们国家的长治久安和现代化建设的顺利发展,有重大、深远作用。对各方面提出的修改意见,要认真研究,凡是能够吸收的,都要尽量吸收。
关于下一步修改的方针,彭真说,有两种看法,有的要求增加,有的希望简化。有些不是根本的、原则的问题,可以移到或补充到其他法律中去。两种意见都要研究,能吸收的,都吸收。要保持和突出宪法的根本法性质,力求保持它的稳定性。只规定成熟的,确定无疑的,国家和全国人民必须执行的;不成熟的,有争议的,尚难做结论的,不写。
在彭真主持下,对几个重大问题,都经仔细研究,提出了方案和处理意见:
一是,对于保障宪法实施的问题,彭真格外重视。他说,有人说,宪法规定得挺好,就怕将来不能执行。国内国外,提这个问题的不少。“毒蛇咬一口,十年怕井绳”,大家有警惕是好的。宪法写了各党派团体都要以宪法为根本活动准则,任何组织、个人都没有超越宪法和法律的特权。新党章写了党必须在宪法和法律范围活动,刑法还有许多规定,还不够吗?问题是干部群众都养成依法办事的习惯,党员要在这方面起模范带头作用。
彭真说,有人提出搞宪法委员会,也有提设宪法法院的。这个问题要作为一个重要问题考虑和提出。怎么监督宪法执行?主要是依靠人民,十亿人。专门机构要不要,可以提两个方案,权衡一下。这个问题可以研究。就是设宪法委员会,也要设在全国人大和人大常委会下,全国人大要一元化不要多元化。放在谁手里?放在大多数人手里可靠。(之四·待续)