代表议案见证人大工作进程

    回首近六十年的历程，从名称的改变，到程序的完善，到质量的提升，再到办理力度的加大，代表议案与建议见证着民主的发展，见证着人大工作的逐步推进，见证着人民代表大会制度不断完善的伟大历史进程。 

    1954年9月28日，圆满完成各项议程的一届全国人大一次会议在庄严的国歌声中闭幕，全体代表热烈鼓掌欢呼，庆祝共和国进入了一个崭新的发展阶段。

    在欢呼的人群中，夏以焜并不起眼。但就是这位我国钢铁设计院的高级工程师，在这次会议上提出了全国人代会史上第一份代表提案。人大代表通过提案方式行权履职的时代就此开启。

    历史的车轮滚滚向前，提案制度逐渐淡出历史的舞台。从六届全国人大一次会议开始，取而代之的是更加完善的代表议案和代表建议制度。这成为推动中国民主法制继续前进的一大引擎。在十届全国人大期间，全国人大常委会办公厅出台了《全国人民代表大会代表议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》等五个相关工作文件，使代表议案、建议的提出和办理走上了法制化、规范化的道路。从十届全国人大二次会议开始，全国人大常委会办公厅每年都把若干件事关国计民生的代表建议确定为重点处理的建议，要求有关承办单位重点办理，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同督办。这被许多代表称之为坚持和完善人民代表大会制度、进一步发挥代表主体作用的有力举措。

    “把代表议案与代表建议、批评和意见区分开，是议事程序的一项重要改进”

    1953年伊始，进行国家全面建设的号角已经吹响。这一年的第一天，《人民日报》刊发了《迎接1953年的伟大任务》的元旦社论，号召开始执行国家建设的第一个五年计划，完成和超额完成1953年度建设计划。

    那个时期百业待兴，进行大规模的工业建设，尤其是重工业建设无疑是重中之重。当时，毛泽东曾就中国工业的现状说过一段意味深长的话：“现在我们能造成什么？能造桌子、椅子，能造茶壶、茶碗，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能制造。”

    现实的困境着实让一届全国人大代表们心急如焚。在1954年召开的一届全国人大一次会议上，工程师出身的夏以焜提出了三份关于工矿方面的提案。在这些提案中，夏以焜代表提出，为适应国家展开工业建设的需要，要统筹搜集重要设计基础资料，以供各基建单位应用；各大工业城市应统筹建立基本建设所需的金属结构工厂、钢筋混凝土预制品工厂等辅助企业；统一全国技术标准和工资标准。经过审查，这些提案交由国务院办理，逐步实施。在这次全国人代会上，代表们共提出了涉及工矿、劳动、农业等方面的提案39件，经提案委员会逐案审查，决定交由国务院依照审查意见分别处理。

    在随后召开的几次全国人代会上，代表提案的数量不断增加，从工业、农业到国防、教育，件件事关国家发展大计，但也存在一些问题。回忆起那段历史，七届全国人大常委会副委员长王汉斌感慨地说，这些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的很多问题并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面处理。

    为扭转这种局面，五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。同时规定，全国人大代表向全国人大和全国人大常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。就在这次会议上，曾任五届全国人大常委会副委员长的习仲勋说道：这样规定，比较符合实际，既简化了工作程序，又可以使代表提出的建议、批评和意见同样得到适当的处理和答复。

    自此，代表提出的建议、批评和意见不再称为“提案”，以便同代表提出的议案加以区别。在王汉斌看来，把代表议案与代表建议、批评和意见区分开，是议事程序的一项重要改进。

    从“数量型”到“质量型”的转变

    20世纪80年代，改革开放的中国呈现出一派欣欣向荣的景象。从封闭走向开放的中国社会，也遇到了成长的烦恼。1983年上半年，国内发生了多起恶性刑事案件，造成了极大的社会恐慌。一时间，社会治安成了一个突出的问题。

    这年7月份，正在北戴河休假的邓小平果断地作出指示：对于当前各种严重的刑事犯罪要严厉打击，要从重从快。随之，一场席卷全国的“严打”活动迅即展开。之后的8月份，六届全国人大常委会二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。

    在1984年召开的六届全国人大二次会议上，代表们纷纷提出修改刑法、维护社会治安稳定的议案。黑龙江省代表团、青海省代表团、赵明坚等35名代表、冯征等30名代表建议修改和补充刑法的部分条款；青海代表团建议修改刑事诉讼法部分条款。这些议案交由全国人大法律委员会审议办理。

    保障安定团结的局面，是为了更好地发展经济，促进繁荣。在这次大会上，加快经济立法的代表议案也格外引人注目。从建议加快制定“个体经济法”、“乡镇企业法”到“重大引进和进口项目法”、“内河交通安全法”，反映了中国百姓迫切改变国家落后面貌的心愿。

    这些与法律直接相关的代表议案，成为实行代表议案制后的一大亮点。较为充分的案由、案据增强了议案的可操作性，成为全国人大及其常委会开展立法工作、加强国家法制建设的重要参考。这些喜人的变化，在随后召开的历届全国人代会上更为明显。

    然而，与这些法律案相比，大多数代表提出的议案仍然属于对各方面工作的建议、批评和意见，不属于全国人大的职权范围，只能转为代表建议处理。

    从十届全国人大以来，为了提高代表素质，代表培训工作得到了进一步加强。通过培训，有针对性地为代表们“充电”，这就从根本上提高了他们的履职能力，所提出的议案质量也随之有明显提升。

    在2006年召开的十届全国人大四次会议上，代表们提交了1006件议案，没有一件被转为代表建议。分析报告认为，这些议案不仅全部符合基本的格式要求，其内在品质也比以往有了明显提高。十届全国人大常委会副委员长盛华仁指出，这次会议上，代表们对提出议案比以往更加重视，议案质量有了明显提高，议案基本上达到了案由案据清楚、方案具体的要求，并附有必要的说明；这些代表议案，有1003件是法律案，其中541件提供了法律草案文本，占总数的53．9%。

    许多专业人士就此指出，经历了多年的积累和磨炼，代表议案实现了由“数量型”到“质量型”的华丽转身。

    重点代表建议办理亮点纷呈

    与代表议案相比，代表建议的数量更为庞大。从1983年六届全国人大一次会议以来，代表提出的建议从开始的1000件左右增加到目前的8000多件。

    面对如此规模的代表建议，有关人士指出，全国人大常委会高度重视代表建议办理工作，把办好代表建议作为发挥代表作用，履行人大监督职权的重要抓手，并开创性地建立了重点处理代表建议的制度。

    在2004年十届全国人大二次会议结束后，全国人大常委会首次引入了重点处理代表建议的制度，确定了8个方面的重点建议，要求有关承办单位重点办理，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同督办。确定重点建议的原则是:内容属于党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题。

    如今，重点处理代表建议的制度已经运行了8年。回望这一历程，许多人士表示，重点处理建议制度推动了许多重大问题的解决。其中，宁夏“水”建议的办理就是一个缩影。

    十届全国人大以来，宁夏代表团多次提出关于宁夏“水”问题的建议。全国人大常委会高度重视，将宁夏“水”建议列为重点处理建议。自2005年以来，两届全国人大常委会确定8项与宁夏发展有关的重点处理建议，其中涉及解决用水、饮水难的建议就占5项。这一建议的处理不仅牵动着两届全国人大常委会的工作，也牵挂着吴邦国委员长的心。2010年9月，吴邦国委员长亲赴宁夏，看望干旱缺水的中南部地区困难群众，实地督查代表建议办理进展和实效，并提出具体需要重点解决和落实的问题。他指出，为了让宁夏中南部贫困地区各族群众的生活一天天好起来，全国人大及其常委会将持续关注、持续督办“水”建议，务求代表建议办理取得更大实效。2011年9月和11月，吴邦国委员长又两次对重点建议有关工作作出重要批示，极大推动了代表建议办理工作的开展。

    “水”建议的办理，不仅使当地群众用水条件逐渐得到了改善，而且促进了当地节水高效农业的发展，找到了一条解决西北干旱地区人畜饮水问题的新路子。

    有关人士指出，代表建议的重点处理，也带动了其他代表建议的有效办理，推动了有关机关、组织改进工作，解决好人民群众关心的热点、难点问题。

    把民意写进法律里

    时代的进步总是推动着观念的更新，拓展着立法的广度和深度。

    当中国经济在上世纪90年代持续高速增长的时候，人们的婚姻家庭观念出现了极大的变化，婚姻关系出现了许多前所未有的复杂情况。为此，民间呼吁修改婚姻法的声音此起彼伏。许多全国人大代表也纷纷将百姓的呼声写进代表议案，要求修改婚姻法。

    “一些妇女找我哭诉说丈夫‘包二奶’、家庭暴力，我却爱莫能助，因为婚姻法里没有这方面的明确规定。”说起自己提出议案的初衷，九届全国人大代表段丽卿这样说。带着这样的民声，段丽卿代表领衔提出了修改婚姻法的议案。而在整个九届全国人大期间，修改婚姻法始终是代表议案关注的焦点。

    这引起了全国人大常委会的高度重视。九届全国人大常委会将修改婚姻法列入了立法计划。经过多次审议并广泛征求意见后，2001年4月28日，九届全国人大常委会第二十一次会议通过并颁布了修订后的婚姻法，吸收了许多代表在议案中提出的建议。段丽卿代表在得知自己的建议被采纳后感慨地说：“如果你有意见，只要你说得对，就可以通过人大代表提议案，被立法机关采纳，通过法律程序转化为国家意志。”

    像婚姻法这样广泛吸纳代表议案内容的法律还有很多。在全国人大常委会2001年通过的16件法律中，就有15件是根据历年来代表提出的议案制定的，议案在立法中的作用愈加显现。而且，这种趋势在十届、十一届全国人大期间更为明显。最具代表性的便是以代表议案为基础形成的民事诉讼法修正案草案。

    在十届全国人大五次会议上，江必新代表领衔提出了《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”“申诉难”的议案》。而在十届全国人大期间，代表们联名提出修改民事诉讼法的议案就多达90件。这当中，针对当事人“申诉难”、“执行难”，要求完善审判监督程序和执行程序的议案就有57件。与这些议案不同的是，江必新等代表还同时提交了民诉法修正案草案的建议稿。

    在当时，修改民事诉讼法已列入十届全国人大常委会立法规划和2007年的立法计划。江必新等代表的这份议案刚一提交，便引起了立法机关的高度重视。全国人大常委会法工委研究后认为，这次修改民诉法主要应解决群众意见反映集中、修改条件比较成熟的问题，江必新等代表提出的议案质量较好。为了发挥全国人大代表积极提出高质量议案、促进立法工作的作用，法工委以该议案为基础，吸收其他代表有关议案的意见，并考虑多方建议，最终形成了民事诉讼法修正案草案。在修正案草案中，江必新等代表提出的细化再审条件、强化强制执行措施等内容，均被吸收到草案中。

    回首近六十年的历程，从名称的改变，到程序的完善，到质量的提升，再到办理力度的加大，代表议案与建议见证着民主的发展，见证着人大工作的逐步推进，见证着人民代表大会制度不断完善的伟大历史进程。