国务院关于今年中央政府投资安排及实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：
    受国务院委托，我向全国人大常委会报告今年中央政府投资的安排及实施情况，请予审议。

    一、落实中央政府投资开展的主要工作

    去年第四季度以来，为有效应对国际金融危机的冲击，中央及时把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。11月份以后，又迅速出台了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，提出了总额4万亿元的两年投资计划，其中，中央政府新增投资1.18万亿元，并把它作为应对危机促进经济平稳较快发展一揽子计划的重要内容。经十一届全国人大二次会议审议批准，今年中央政府投资总额为9080亿元，其中，新增中央政府投资4875亿元。为落实好中央的决策，执行好十一届全国人大二次会议的决议，管好用好中央政府投资，各地区各部门迅速行动，密切配合，开展了大量富有成效的工作。
    (一)突出投资重点，科学选择项目。各地区各部门按照已确定的投资方向，把中央政府投资重点用于加快保障性住房、农村民生工程、基础设施、社会事业、环境保护、结构调整和技术改造等方面的建设和灾后恢复重建。在中央政府投资带动下，通过发挥地方、企业、银行的积极性，集中安排了一批上述领域的重大工程。同时，严禁用于“两高”、产能过剩和盲目重复建设项目，严禁用于党政机关办公楼等楼堂馆所项目，严禁用于劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，确保中央政府投资用在经济社会发展的关键领域和薄弱环节。在具体项目选择上，各地区各部门依据“十一五”规划和其他中长期专项规划，以及保增长、调结构、促改革、惠民生的需要，加大续建项目安排力度，开工一批前期工作完备的项目，优先安排产业链长、带动设备材料订货多的项目，使中央政府投资的安排既有利于促进经济增长，又有利于推动结构调整和发展方式转变;既有利于有效应对危机、促进当前发展，又有利于增强发展后劲和增长潜力;既有利于发挥投资的拉动作用，又有利于扩大消费需求;既有利于发挥市场的基础性作用，又有利于调动中央和地方两个积极性。
    (二)强化组织协调，加快工作进度。按照中央“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的要求，为尽快发挥中央政府投资对经济增长的拉动作用，同时确保资金安全和投资效益，各地方各部门突出抓了四方面工作。一是健全机构。根据国务院的决定，迅速成立了以发展改革委为组长单位、财政部为副组长单位，有关部门参加的新增中央投资协调小组，负责加强对中央政府投资的统一领导、统筹协调和督促检查。地方人民政府和各有关部门也相继建立了扩大内需促进经济增长领导协调机制。二是明确分工。根据国务院部署，发展改革委、财政部迅速制订了落实新增中央投资工作方案，进一步明确了各地区各部门的职责分工：发展改革委会同有关部门和地方统筹协调，编制并下达中央投资计划;财政部加快审核项目预算并及时拨付资金;国土资源部加快项目用地审批，简化审查要件，提高审核效率;环境保护部严格环境准入，采取分类评估、分级审查等措施，加快审批进度;银行加大信贷支持力度，保证信贷资金及时到位;监察、审计、发展改革、财政等部门负责监督检查。三是落实责任。建立了全方位的中央政府投资项目责任制，明确有关行业管理部门和中央企业是所属中央投资项目的责任主体，省级人民政府是本地区项目的责任主体，分别对所属项目的投资安排、项目管理、资金使用、实施效果负总责。为加快项目开工建设，各地区各部门切实履行职责，认真做好项目前期工作，严格遵守建设程序，积极落实建设条件，为项目的顺利实施发挥了积极的促进作用。四是强化调度。各有关部门和地方结合实际，将推进项目实施、加快建设进度作为一项经常性工作，按照合理工期制订项目进展计划，以“天”为单位细化工作安排。建立了项目进展情况旬报制度，准确掌握开工和建设进度。
    (三)完善配套政策，推进制度创新。落实地方配套资金是发挥中央政府投资项目实施效果的重要环节。按照国务院的要求，各有关部门积极采取措施，缓解地方配套资金困难。一是中央财政首次代理发行2000亿元地方政府债券，经省级人民代表大会或常委会审查批准，目前已全部发行完毕。二是根据宏观调控的需要，及时调整固定资产投资项目资本金比例，在一定程度上缓解了部分项目的资本金压力。三是扩大企业债券规模，今年以来已核准发行企业债券124只，筹资2678亿元;扩大短期融资券和中期票据发行规模，今年以来已发行短期融资券和中期票据276只，筹资7504亿元。四是明确地方配套投资的责任主体和工作要求，并强调地方财力要优先落实中央政府投资项目配套资金，地方政府债券要优先满足中央投资项目配套的需求。与此同时，发展改革委、财政部提出了“三个百分之百”的考核目标：地方配套资金要100%落实，项目要100%开工建设，发现的问题要100%整改到位，有力地促进了中央政府投资项目的建设进度和资金落实。
    去年以来，在应对危机促进发展的实践中，我们以安排和实施中央政府投资为契机，积极推进投资、财税等方面的改革。一是改进中央政府投资计划管理方式。对中央补助地方的点多、面广、单项资金少的项目，由原来中央有关部门将资金直接安排到具体项目的方式，改为中央只下达投资规模计划、由地方安排具体项目的办法，进一步调动了地方的积极性，强化了责任约束，提高了工作效率。二是完善中央政府投资项目后评价制度。颁布了具体管理办法，进一步明确了后评价工作的任务、程序和要求，为提高政府投资决策水平、提高投资效益创造了条件。三是深化预算制度改革。完善投资资金管理和拨付办法，加强对资金使用的监督。四是全面清理投资管理相关规定。对2004年以来颁布的有关文件逐一进行清理，对不合时宜、不符合扩内需保增长要求的有关规定和办法，提出了调整和完善的意见。
    (四)严格项目管理，确保资金安全。各地区各部门本着对人民负责、对历史负责的态度，按照百年大计、质量第一的要求，加强项目管理，确保资金安全。在项目管理方面，普遍实行了工程质量领导责任制。中央项目的工程质量，由有关行业管理部门行政领导负责;地方项目的工程质量，按照项目所属关系，分别由各级地方政府行政领导负责。建设、勘察、设计、施工、监理单位依法承担相应的工程质量责任。严格执行《建设工程质量管理条例》等有关规定，落实建设项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，防止出现“三边”工程和“豆腐渣”工程，把质量管理的各项要求落实到项目建设的全过程。在资金管理方面，各地区各部门进一步加强中央政府投资预算管理，确保资金规范有效使用。加强项目投资预(结)算、决算审核及跟踪问效，认真执行基本建设财务管理制度，从严控制建设成本，中央政府投资资金普遍做到了专账管理、专账核算、专款专用。
    (五)加强监督检查，提高投资效益。为了管好用好中央政府投资，坚持把依法行政、加强监管放在突出位置，健全监督保障体系，实施全过程监督，增强工作实效。一是创新监督检查机制。去年11月，按照中央的要求，成立了由中纪委监察部牵头，发展改革委、财政部、审计署为成员单位的检查工作领导小组。组成24个检查组，分赴31个省(区、市)和新疆生产建设兵团，对项目建设的全过程管理进行了两轮监督检查，目前正在进行第三轮检查。国务院办公厅组织了督察组，对16个省(区、市)就扩大内需促进经济增长情况进行督促检查。二是加强审计监督。今年年初，国家审计署对去年四季度新增的1000亿元中央政府投资和灾后恢复重建项目情况进行了审计调查，并对全国大型灌区续建配套和节水改造项目、采煤沉陷区工程等项目投资预算执行情况进行了专项审计，目前正在对有关部门和地方开展中央政府投资项目的专项审计。三是开展专项稽查和检查。发展改革委对中央政府投资项目计划执行、配套资金落实、建设进度和工程质量等进行了专项稽查，财政部对预算执行、资金拨付、项目财务、会计核算和竣工决算等环节进行了监督检查。环境保护部会同监察部，对环评审批工作中落实中央政策情况进行专项执法检查。特别需要指出的是，全国人大常委会对中央政府投资的安排和项目实施情况给予了高度关注，组织专题调研组对重大公共投资项目进行专题调研，并提出了许多指导意见和改进措施，我们将会同有关部门认真研究，抓好落实。

    二、中央政府投资的具体安排和实施情况

    经十一届全国人大二次会议批准，2009年中央政府投资总额9080亿元，资金的主要来源是：中央基建投资3676亿元，车购税专项投资860亿元，中央灾后重建（基金）投资1300亿元，中央财政其他公共投资1593亿元，中央政府性基金1651亿元。有关投向和资金分配情况如下：保障性安居工程493亿元。农村民生工程和农村基础设施2522亿元。重大基础设施建设2134亿元。卫生、教育等社会事业建设926亿元。节能减排、生态环境建设696亿元。自主创新和结构调整633亿元。灾后恢复重建1300亿元。此外，还安排了中央事权范围内的中央本级建设等项目376亿元。
    经过各地区各部门的积极努力，中央政府投资项目进展顺利，管理不断加强，资金使用比较规范，项目建设在确保工程质量和施工安全的前提下加快推进。截至8月底，已下达中央政府投资7170亿元，占今年投资总额的79%。
    保障性安居工程方面，基本建成廉租住房27万套、开工建设126万套，新增租赁住房补贴54万户。实施煤矿棚户区民房改造10万户、采煤沉陷区民房治理12.9万户和国有林区棚户区改造15.7万户，改造完成国有农垦危旧房3.1万户。建成游牧民定居房2.4万套，试点地区改造完成农村危房18.5万户。
    农村民生工程和农村基础设施方面，解决了2278万农村人口饮水安全问题，建成农村沼气项目247万户、农村公路20万公里、农村各级变电站361座、线路10.3万公里。南水北调工程建设继续加快，基本建成1497个水利项目，新建及加固堤防873公里，治理水土流失面积5730平方公里。建成标准粮田430多万亩、动物防疫体系项目8800多个、以工代赈项目246个，购置农产品质量检验检测设备1.3万台(套)，新增油脂油料仓(罐)容55万吨，改造农村邮政营业投递网点1000多个。
    重大基础设施建设方面，建成8个高速公路项目、3个国防交通项目、2个进藏公路整治项目，实施沿海港口航道及防波堤建设项目22个、全国内河航道建设项目62个，长江干线、西江干线、京杭运河、鸭绿江西水道等航道通航条件得到改善。哈大、武广、南广、贵广等一批重大铁路项目加快建设，铺轨6860公里，投产里程近1500公里。完成天津滨海机场扩建工程以及8个中西部支线机场和西部干线机场建设项目。城市电网改造加快，新建和改造变电容量483万千伏安、各类线路3589公里。
    卫生、教育等社会事业建设方面，基本建成1.1万个基层医疗卫生服务项目、3000多个基层计划生育服务和重点中医院项目，改造农村初中校舍面积近400万平方米，建成中等职业学校校舍152万平方米、特殊教育学校24万平方米，建成乡镇综合文化站2500多个。
    节能减排、生态环境建设方面，新增污水日处理能力518万吨、垃圾日处理能力1.6万吨，铺设管网1.3万公里;形成669万吨标准煤的节能能力，新增节水能力1.31亿吨、循环利用废物能力288万吨以及铬渣处理能力约33万吨;新增年COD削减量25万吨，完成营造林近3800万亩。
    自主创新和结构调整方面，列入计划的1316个产业调整振兴和技术改造项目已开工建设1209个，345个自主创新和高技术产业化项目开工建设了317个，采购并安装设备约1.54万台(套)。一批国家工程实验室、国家工程研究中心和国家认定企业技术中心建设进展顺利，老工业基地调整改造等产业结构调整项目稳步推进。
    灾后恢复重建方面，四川、甘肃、陕西三省灾后恢复重建项目已开工2.96万个、竣工1.67万个，完成投资5050亿元，占规划总投资的50.5%。其中，城乡住房已完成规划投资的73.4%，基础设施、生产力布局和产业调整完成50%以上，农村建设、公共服务设施、市场服务体系完成40%以上，城镇体系建设、防灾减灾、生态修复、土地利用等专项规划确定的项目也正在加快实施。
    总之，在党中央、国务院的正确领导下，在全国人大常委会的悉心指导下，经过各地方各部门的共同努力，中央政府投资项目的总体情况是好的，在保增长、调结构、促改革、惠民生中发挥了重要作用。一是有力地促进了经济企稳回升态势的形成和发展。今年前8个月，城镇固定资产投资同比增长33%，增幅比去年同期提高5.6个百分点。在上半年国内生产总值增长中，投资拉动发挥了主要作用。二是有力地推动了结构调整和发展方式转变。在今年安排的中央政府投资中，企业技改、自主创新、战略性新兴产业、节能减排和生态环保等方面的投资进一步增加，促进了经济可持续发展能力的增强。三是有力地加强了经济社会发展的薄弱环节。基础设施建设明显加快，南水北调等大中型水利工程进展顺利，一批重大铁路项目相继开工建设，公路、机场等基础设施项目有序推进，增强了我国经济社会发展的后劲。四是有力地保障和改善了民生。在今年安排的中央政府投资中，保障性安居工程、农村民生工程、社会事业、灾后恢复重建的投资超过50%，一大批与人民群众生产生活直接相关的惠民工程相继完工，教育、医疗卫生、计划生育等公共服务设施建设明显加强，城乡低收入群众的住房条件得到改善，广大人民群众普遍受益。中央检查组已经开展的两轮检查和审计署的审计结果表明，尚未发现中央投资用于“两高一资”和产能过剩、楼堂馆所项目，尚未发现重大违法违规问题。

    三、下一步工作的主要考虑

    在坚定不移地落实中央扩大内需政策措施的同时，我们也清醒地认识到，目前在中央政府投资管理方面仍存在一些亟待解决的问题，突出表现是：个别地方推进中央投资项目建设的大局意识和力度还需加强，实施责任也要进一步细化，工作效率还需要进一步提高;个别地方为了多争取中央补助资金，没有充分考虑当地政府承受能力，编制的建设规划过大、任务过重，部分地方配套资金的筹措仍困难较大，没有集中力量保重点，影响了中央政府投资项目配套资金的落实;少数项目管理不够规范，没有严格执行建设程序，没有按规定使用建设资金，一些地方在项目设计方案论证、建设规划落实、征用土地手续、施工单位资质、施工质量管理等方面也存在一些不够完善的问题;个别地方由于配套资金不到位和前期工作准备不充分，项目建设进展较慢，中央项目建设进展不平衡，仍有少数项目没有按时开工。此外，在如何更好地发挥中央政府投资的引导作用、促进民间投资加快发展、进一步优化投资结构等方面，也有许多需要改进的地方。下一步，我们要围绕解决上述问题，重点抓好六方面工作：
    (一)加快推进中央政府投资项目建设，确保及时发挥效益。继续把促进经济平稳较快发展作为当前经济工作的首要任务，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，坚持实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，进一步提高对落实一揽子计划重要性和紧迫性的认识，决不能因经济运行中积极因素增多而盲目乐观和出现懈怠。认真落实中央的各项决策部署，认真执行十一届全国人大二次会议的各项决议，加大组织协调力度，尽快解决影响项目建设的关键问题，确保中央政府投资项目顺利实施。
    (二)采取多种有效措施，积极落实配套资金。我们将督促各省级人民政府切实承担落实配套资金的责任，统筹安排地方财力，优先保证中央政府投资项目的地方配套资金。地方政府的债券资金要优先并集中用于中央政府投资项目，个别地方发债后配套资金仍然不足的，要优先保证民生项目。各地区编制规划、审核项目、申报投资计划要量力而行，充分考虑本地财政的承受能力，防止因配套资金不足，形成“胡子工程”或“半拉子工程”。中央政府投资的安排要继续向中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。
    (三)严格各项管理制度，加大监督检查力度。充分发挥国务院新增中央投资协调小组的职能作用，指导地方进一步做好中央投资项目和资金的落实工作。督促部门和地方开展经常性自查，认真落实国家有关工程建设的各项规定，严格执行基本建设程序，严格执行预算和财务管理制度，加强工程质量和安全管理。中央扩大内需促进经济增长政策落实检查组将继续开展全过程监督检查，国务院有关部门进一步开展专项审计和专项稽查。积极配合全国人大常委会开展中央政府投资专题调研工作。对那些存在严重问题、屡纠屡犯和整改不力的，将采取核减、收回或暂停安排中央政府投资等惩戒措施。
    (四)鼓励和引导民间投资，进一步扩大中央投资的带动效应。抓紧出台鼓励和促进民间投资健康发展的办法，并及时落实相关措施。一是扩大市场准入范围，鼓励和引导民间资本进入垄断行业、市政公用事业、社会事业、金融服务、商品批发和现代物流等领域。二是促进结构调整和民间资本合理流动，加大对民营企业技术进步和结构调整的支持力度，鼓励民间投资跨地区转移和兼并重组，积极参与国际竞争。三是加大政府支持力度，综合利用政府投资补助、贷款贴息、税收优惠和多种投融资模式，鼓励和促进民间投资。四是创造良好的投资环境，依法保护民间投资的合法权益。五是建立健全投资信息发布制度，完善民间投资服务体系，依法加强对民间投资的指导和管理。
    (五)保持合理投资规模，继续优化投资结构。当前，我国经济运行正处在企稳回升的关键时期，保持经济平稳较快发展仍是首要任务。为确保中央确定的建设任务顺利完成并尽快发挥效益，中央政府投资还要继续保持一定的规模。坚持统筹兼顾、突出重点，着力优化投资结构，进一步向“三农”、民生、自主创新、节能环保和生态建设、区域协调发展等经济社会发展薄弱环节倾斜，推动结构调整和发展方式转变。加强规划指导，坚持科学论证、量力而行，搞好项目储备，加快前期工作。同时，坚决抑制部分行业的产能过剩和盲目重复建设，对新兴产业发展也要加强引导和规范，防止一哄而起。
    (六)着力推进制度创新，健全投资管理长效机制。加快行政管理体制改革，继续调整和减少行政审批事项，切实把政府职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。继续深化投资体制改革，调整政府核准投资项目目录，进一步减少微观事务管理和具体审批事项。抓紧研究起草政府投资条例，健全政府投资管理机制，完善投资项目后评价、重大项目公示和责任追究制度，提高政府投资管理水平。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央政府和地方政府财力与事权相匹配的财税体制。
    管好用好中央政府投资使命光荣、任务艰巨、责任重大。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，全面贯彻党的十七大精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以对国家、对人民高度负责的精神，进一步做好中央政府投资管理工作，确保资金安全，提高投资效益，为促进经济平稳较快发展做出新的贡献。