以积极审慎态度做好初始立法工作

    鹤壁市位于河南省北部，面积2182平方公里，常住人口160.6万，辖两县三区和一个国家级经济技术开发区，是一个以煤炭、电力资源为主导转型发展的新型工业化城市。2015年7月，我市成为河南省首批获得地方立法权的八个设区的市之一。一年来，市人大在上级党委和人大的领导和指导下，紧密结合我市改革和经济社会发展实际，积极按照科学立法、民主立法的要求，在去年底制定《鹤壁市地方立法规范》的基础上，正在推进两部地方法规的立法工作。目前，《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》（以下简称《条例》）已通过我市人大常委会二次审议，并按程序提请省人大常委会审议批准。立法工作走在了全省首批获得地方立法权地市的前列。

    一、积极谋划，准备到位

    鹤壁市委、市人大常委会、市政府、市政协四大班子领导和全市人民群众对我市依法拥有地方立法权思想认识高度一致，愿望强烈。在市委领导下，市人大常委会积极主动做好前期调研和可行性论证，按照上级提出的“蹄疾步稳、积极稳妥”的精神，一是及时成立由市委、市人大、市政府领导组成的地方立法领导小组，具体负责立法准备和立法推进实施等有关工作。二是积极参加全国和河南省人大组织的立法培训，市人大法工委全员参加，努力提高立法干部的立法素质和立法能力。三是及时协调解决开展地方立法工作涉及的机构设置、人员编制、立法经费问题。成立市人大法制委员会，设主任委员1名，副主任委员1名，专兼职委员9名；市人大常委会法工委增设综合科、立法科，人员编制增加至8名，并从全市遴选具有法律背景的博士、硕士学历的工作人员充实到立法队伍；每年立法工作预算经费30万元，用于立法工作中的学习、考察、调研、培训等。四是启动立法计划调研，结合我市经济社会发展实际，编制了《鹤壁市人大常委会2015-2017年地方立法计划》，并经市委和省人大常委会研究通过。五是常委会组织有关人员先后到广州、福州、东莞等外省地市以及郑州、洛阳等省内兄弟地市考察，学习借鉴先进立法经验和成功做法。六是建立立法人才储备制度，从全市司法机关和行政执法机关业务骨干、高等院校专业教授和学者以及资深律师中，筛选出58人组成立法专家库，作为地方立法工作的智囊团，并研究制定了《鹤壁市地方立法专家库管理办法》。初步形成党委领导、人大主导、政府协同、社会参与、制度保障的立法工作局面，积极全面做好地方立法相关准备工作。

    二、慎重选题，立足亟需

    按照国家《立法法》的规定，设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。鹤壁市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面都有迫切的立法需求，首部法规立什么法也成了我市社会各界热议的焦点。为使我市第一部法规立的好、立的准，既要解决我市社会发展最亟待解决的实际问题，又要考虑实施效果，实现真正做得到、落得实。市人大常委会本着立法选项要紧紧围绕中心工作，充分体现人民群众的确实关切，符合社会发展进程的需要，选题能够切实适应新形势，解决新问题，引领新发展的原则，组织有关人员深入调查研究，开门立法，广听民意，在市人大和政府网站上刊登关于征求立法建议项目的通告。在此基础上，对近年来的政府规范性文件进行认真梳理，并结合社会各界意见建议，编制了《鹤壁市人大常委会2015-2017年地方立法计划》，经市人大常委会研究论证，并报省人大和市委同意，首部立法确定为《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》。

    选定《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》为鹤壁市第一部立法，主要有以下几方面原因：一是党的十八大以来，中央提出用生态文明理念统筹谋划解决环境与发展问题，生态文明建设进入新常态。循环经济生态城市建设是生态文明建设的重要组成部分，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要抓手。二是当前鹤壁市正处于工业化、农业现代化、城市化加速发展阶段，资源消耗总量大。长期粗放型的增长方式，使我市资源环境约束比较突出，节能减排形势严峻，中水回用、餐厨垃圾、建筑垃圾、再生资源回收利用、农业面源污染等关系社会民生和生态环保问题日益凸显。三是鹤壁市是国家首批“循环经济示范市”、“节能减排示范市”、“中美低碳生态城市试点”及“海绵城市试点”城市，随着我市循环经济生态城市建设向纵深发展，无论从规划层面，还是建设、实施、管理层面，都需要进一步系统化、规范化，也迫切需要通过立法形式将近年来循环经济生态城市建设成功经验延续并固定下来，把制度化、法制化的生态文明建设思想融入循环经济发展，进一步规范管理，有法可依，在国家先行先试工作中做出更多创新，加快我市提出的更高水平生态活力幸福之城建设进程，实现经济社会的全面、协调和可持续发展。

    三、广泛论证，务求科学

    为使《条例》不与上位法相抵触，与国家政策相衔接，与我市未来发展趋势相契合，条例制定过程中，我们一方面注意征求意见对象的广泛性，包括了市、县（区）人大常委会，市直相关部门，省、市人大代表和政协委员，地方立法专家库专家，企业及社会公众等不同主体；另一方面将征求意见贯穿整个立法全过程，几乎每一次修改的成果都会广泛地征求意见。同时，我们加强征求意见的针对性，针对条例涉及的不同重点问题，听取相关主体的意见。此外，我们就《条例（草案）》首次召开了我市有关专家立法论证会；邀请省人大有关领导和专家对《条例（草案）》指导审定，并由省人大法工委牵头组织召开了由省直有关部门参加的立法论证会；在市人大网站和政府网站全文公布，公开征求社会各界意见等等。

    为确保《条例》科学合理、切实可行，我们一是注重内容科学。严格按照国家《立法法》和《河南省地方立法条例》规定，在立法权限要求范围内立法，紧密结合我市实际，因为生态城市建设的范围很大，我们在立法内容上不求面面俱到，国家和省里法律法规有规定的，我们尽量不说，重点对法律、行政法规细化补充、拾遗补缺，突出我市最迫切需要又能够做到、能解决实际问题的方面，避免重复立法。二是注重程序科学。建立严格的向党委汇报制度，使立法与党的政策和我市发展大局相一致；同时，研究出台了《鹤壁市地方立法规范》，严格遵循立法技术规范和立法程序，建立起一整套从立法选题到咨询论证等工作机制，确保立法行为有规可依。三是初步建立了社会各界有序参与立法的相关制度，让社会各界能够参与包括立法规划和计划的编制、法规草案的起草与修改、审议等各环节，推进民主立法、科学立法。

    四、突出特色，力求实用

    在条例的制定过程中，我们坚持少一些原则性、宏观性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些宣示性、号召性的条款，多一些实质性、具体化的规定，能具体尽量具体，能明确尽量明确，切实增强法规的严肃性、可操作性及实用性。《条例》在起草过程中，条目由最初的七十七条精减为五十六条，删去了一些可有可无的原则性条款和不实用内容，紧密结合我市有关社会经济发展中亟待解决和民生发展中的热点难点问题，突出我市发展特色和重点，力求管用实用，解决实际问题。有关群众反映强烈的问题如“禁止随意抛弃病死畜禽”和有关“利用建筑废弃物再生骨料替代天然砂石，建立建筑废弃物资源化利用交易平台”的规定，既体现了和国家、省政策的衔接，又体现了我市在此方面的独有特色；有关民生热点难点问题如“严格外墙保温、中空玻璃、太阳能热水模块等建筑节能专项验收，达不到国家强制性标准要求的建筑不得投入使用”；有关“逐步取消毛坯房，鼓励商品住宅装修一次到位，直接向消费者提供全装修成品房”的规定；以及有关“将公共自行车纳入城市公共交通体系，改善换乘条件”和“合理布局节能环保型汽车的充电、加气等配套基础设施建设”的规定，等等。

    此外，《条例》为增强可操作性，全文各章节对责任主体的规定明确具体、不含糊，既明确权利义务，又明确权力边沿。比如，明确了循环经济生态城市建设各部门的责任分工，明确有关部门职责；明确把循环经济发展状况作为市县区相关部门及其负责人的考核评价内容，并建立领导干部离任审计机制，追究相应的行政责任；在法律责任部分进一步明确了处罚标准，并与前列章节有关条款一一相对应，体现责罚相当原则。并且适当加大了处罚额度和对有关责任人员追究的力度，比如，对具备使用中水条件的企业未使用中水的，由县级以上人民政府住房和城乡建设行政主管部门责令限期改正，并处一万元以上二十万元以下的罚款等。此外，为进一步增强政府有关部门的执行力度，加强条文的可操作性，同时加大人大立法监督职能，我们在《条例》条文中规定了需要由政府另行出台的具体管理办法，比如，对建筑废弃物收集、运输和处置具体管理办法和餐厨废弃物收集、运输和处置具体管理办法，规定了由市人民政府另行制定等。

    赋予设区的市地方立法权，给人大立法工作带来了新的机遇，为推进设区的市的民主法治建设创造了有利条件，也为地方人民代表大会制度建设注入新的活力。我们深深感到，科学立法、民主立法是立法工作的永恒主题，在新形势下如何做好这篇文章，任重而道远。虽然我们对此做了一点探索，但与兄弟城市相比，还有不小的差距。我们将以这次立法研讨会为契机，认真学习领会会议精神，虚心学习兄弟城市好的作法，推动人大工作与时俱进，进一步增强人大在立法中的主导作用，紧密结合鹤壁市实际，不断提高立法质量，创制一批具有鹤壁特色的高品质地方性法律规范。