发挥立法引领保障作用 营造良好法治生态环境
苏州市人大常委会法制工作委员会
党的十八大以来，苏州市人大及其常委会在中共苏州市委的领导下，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，积极探索，主动作为，依法履行地方立法职能，共制定地方性法规8件，修订地方性法规3件，集中打包修改9件地方性法规，全力为推动我市改革和发展，积极践行“两聚一高”，争当建设“强富美高”新江苏先行军排头兵，着力营造良好的法治生态环境，努力让法治真正成为苏州核心竞争力的重要标志。
一、始终坚持党的领导，牢牢把握人大立法正确政治方向
党的领导是地方立法始终坚持正确政治方向的根本保证。市人大常委会认真贯彻落实中央和省委、市委关于加强党领导立法工作的意见，自觉接受并积极主动争取市委对人大立法工作的领导和支持，努力做到地方立法决策与本地改革发展决策相衔接，从法律制度上积极保障党的路线方针政策及重大决策部署在全市的贯彻实施。
第一，完善地方立法常规工作程序规范。今年，市人大常委会通过了《苏州市制定地方性法规常规工作程序规范》，从制度上对立法计划、立法规划，法规草案，立法中重大制度设计和重大修改等，如何报市委作出了明确规定，把加强党领导立法工作落到实处。《规范》规定：在主任会议讨论决定前，市人大常委会党组将年度立法计划草案报送市委审定。市人大常委会党组在每年11月30日前，向市委提出列入下一年度市委常委会工作要点的重点立法项目建议。将主任会议通过的立法规划报送市委，经市委常委会研究审定后，以市委文件形式转发。主任会议、市人大专门委员会提请市人大常委会审议的重要法规案，在市人大常委会会议审议前，市人大常委会党组应当将法规草案及其涉及的重大事项和问题，以及制定背景、政策依据、风险评估、专家论证等有关情况报告市委，经市委常委会会议讨论同意后，再按照法定程序提请审议。
第二，紧紧围绕市委中心工作和本地改革发展全局进行立法决策。市人大常委会认真贯彻执行中央和省委、市委的重大决策部署，积极通过加强生态文明建设、历史文化保护、民生保障和社会治理立法，努力在法治框架内为推动改革、促进发展、改善民生、维护稳定从立法上积极研究谋划可靠路径、解决之道和有效办法。认真贯彻落实市委关于全面推进法治苏州建设的重大决策部署，按照《中共苏州市委贯彻落实党的十八届四中全会决定和省委意见全面推进法治苏州建设的实施意见》和《关于落实〈实施意见〉各项任务的分工方案》，认真完成市委确定分解的各项立法工作任务。去年以来，根据市委《关于加强苏州国家历史文化名城保护和管理的意见》，及时启动《苏州国家历史文化名城保护条例》立法工作。
第三，按规定将立法规划和立法中重大问题向党委报告请示。市人大常委会在编制立法规划、拟订年度立法计划以及起草、修改、审议每项法规时，都严格按照《中共苏州市委关于加强党领导立法工作的实施意见》规定的要求、程序，以市人大常委会党组名义主动上报市委。今年市人大常委会编制通过新一届人大立法规划并报经市委同意后，首次以市委名义转发立法规划通知。在修订地方立法条例时，就有关地方立法重大体制机制和重大制度设计问题，以市人大常委会党组名义专门向市委请示报告。在修改完善《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例（草案）》提交市人大常委会两审通过前，专门就法规名称、推进县级市禁放问题、个别烟花爆竹批发企业处置，以及重污染天气、重大庆典和节日燃放等有关立法重大问题，以市人大常委会党组名义向市委请示汇报。
第四，充分发挥市人大常委会党组在地方立法工作中的领导核心作用。建立健全市人大常委会党组定期听取有关立法工作进展情况制度，主导推进掌控立法进程。
二、始终坚持问题导向，切实增强地方立法的实效性
市人大常委会注重以人为本，切实维护广大人民群众合法权益，并持续聚焦问效问责，狠抓立法实效。
第一，持续推进解决生态保护补偿问题。2010年以来，以推动落实市十四届人大三次会议通过的《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》和办理代表议案为抓手，积极推动建立生态补偿机制。在此基础上，2013—2014年在市人大积极主导推动下，通过跨年度审慎立法，在全国率先制定出台生态补偿的地方性法规《苏州市生态补偿条例》，将我市实践证明行之有效的生态补偿政策上升为地方性法规，巩固和提升了我市深化生态改革的重要理论与实践成果。生态补偿法律机制的建立，将生态保护的责任与适度的经济补偿相结合，较好地体现了“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、谁多得益”的原则，有利地推动了生态保护工作的法治化、规范化、主动化、常态化。2015年，市人大常委会围绕生态补偿首次开展专题询问，有力地推动了生态补偿机制的进一步落地生根。2010年以来，我市累计投入生态补偿资金6078亿元，10388万亩水稻田、2941万亩生态公益林、64个水源地村、165个生态湿地村、897万亩风景名胜区得到了补偿。生态保护补偿不仅有效推动建立了生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制，而且有力地带动了全社会生态环境投入的不断增长。与此同时，全社会生态保护意识明显增强，有效保证了水稻种植，扭转了水稻种植面积快速下滑的趋势，我市生态保护力度不断提升，生态环境持续得到改善。
第二，通过立法有效应对苏州老龄化问题。为了积极引领推动居家养老服务社会化发展，市人大常委会历经四年的试点、调研、论证、审议的持续聚焦，并首次自主起草，于2015年在全国设区的市率先出台了居家养老领域的地方性法规《苏州市居家养老服务条例》。《条例》明确了政府、家庭、社区等相关主体在居家养老服务中的责任，并针对居家养老服务体系建设的重点环节作出明确具体规定。目前苏州居家养老服务工作呈现统筹推进、协同发展的良好态势。2016年，全市各级财政支持养老服务专项资金达582亿元（市级财政投入8824万元），其中，直接投入到居家养老服务的资金达385亿元，占比662%，资金额和占比均大幅提高。同时《条例》对居家养老服务设施的规划、建设要求作出相应规定，目前全市新建的33个住宅区共有16万平米用房用于居家养老，214个老旧住宅区通过置换、购置、租赁等措施，挖掘了85万平米房屋用于居家养老服务。全市4234个住宅区共有各类社区养老服务设施用房7665万平米，平均每百户达到259平方米，总体达到了《条例》规定要求。通过发挥立法引领推动作用，有力地促进了我市居家养老服务社会事业发展，有效提升人民群众的幸福感、满意度。今年苏州市被国家正式确定为居家和社区养老服务改革试点城市。
第三，多层次立法解决古城古镇古村落保护问题。市人大常委会也始终高度关注，2013年在全国率先制定出台《苏州市古村落保护条例》，从保护江南水乡传统风貌和苏州传统历史文化保护的角度出发，就整体保护、落实保护重点、杜绝破坏性建设、规范古村落流转等重点问题作了一些创新性规定。2014年—2015年连续两年对《条例》实施情况进行执法检查，重点对保护修复利用和流转等重点问题进行监督。2015年将古城保护作为重点立法调研项目，2016年正式列入跨年度立法计划项目，2017年4月，市人大常委会已对《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》进行了一审；6月又对《苏州市古城墙保护条例（草案）》进行一审。同时，市政府正在启动《苏州市江南水乡古镇保护办法》立法，积极通过政府规章加强对苏州江南水乡古镇的保护。
第四，创新举措保障、服务和改善民生问题。在修订《苏州市献血条例》时，注重建立、健全和完善献血、用血公开透明机制和献血激励机制，简化用血费用报销程序，进一步规范和加强献血工作，切实保障献血者合法权益，促进我市无偿献血事业健康快速发展。《苏州市献血条例》修订出台后，注重加强对《条例》实施执行情况的监督检查，积极督促市有关部门不折不扣、全面认真贯彻执行《条例》有关献血激励的相关规定，即对优秀献血者给予“三免”优待：免费游览政府投资主办的园林、风景名胜区等场所，到非营利性医疗机构就诊免交普通门诊诊查费，免费乘坐城市公共交通工具。在《苏州市城市排水管理条例》的基础上，重新制定延伸农村、覆盖全市范围的《苏州市排水管理条例》，充分体现了苏州加快推进城乡一体化，实现城乡统筹的内在要求，为进一步改善和提升农村环境面貌，加快推进美丽新农村建设，夯实了法治基础。
三、始终坚持发挥人大立法主导作用，着力推进科学立法、民主立法
市人大常委会紧紧抓住提高立法质量这个关键，注重发挥人大立法主导作用，积极探索人大主导立法新机制，深入推进科学立法、民主立法。
首次由人大组织起草政府管理职能的居家养老服务法规草案。市人大常委会对居家养老服务立法，打破以往先由政府相关职能部门起草法规草案，并由市政府向市人大常委会提交法案的常规立法模式，而是首次由市人大常委会相关工委牵头组织起草法规草案，并由主任会议向市人大常委会提出法案。今年，市人大常委会又自主起草了《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例（草案）》。
首次启动法规个别重要条款单独表决机制。在《苏州市居家养老服务条例》制定过程中，对存在较大意见分歧的居家养老服务设施的规划配套标准问题，市人大常委会在两审通过法规前，首次启动个别重要条款单独表决程序，表决结果更加充分反映各方面意见。
首次引入第三方参与献血立法审查论证机制。根据党的十八届四中全会关于积极探索委托第三方起草法案机制的新要求，市人大常委会首次尝试委托第三方承担修订献血条例的立法审查论证事项，全过程参与法规的起草、调研、论证、审核、修改、审议、报批等环节。第三方以客观中立的态度完成立法审查论证工作，按期提交调研论证报告，为市人大常委会审议修改法规提供了重要参考。
首次创新法规清理修改模式。通过采取由专家对居家养老服务法规草案修改稿进行最后修改统稿，对《苏州市献血条例》由修正案改为修订立法形式，对市政府提交3件法规修正案、调整为9件需要“打包清理修改法规”的新举措，市人大常委会主动改革创新法规清理修改模式，改变了以往政府提什么，人大就审什么，即“政府上菜，人大开席”，人大立法被动依赖政府及部门的局面，而是坚持问题导向机制，变“等米下锅”为“点菜上桌”，积极把握法规立项和法案起草主导权，充分发挥人大立法主导作用。
首次搭建“两个立法工作平台”。按照党的十八届四中全会和修改后的立法法的新要求，2015年，市人大常委会确定并授牌我市16个乡镇、街道为基层立法联系点；十五届、十六届市人大常委会先后建立立法专家顾问库。为建立规范“两个平台”运行机制，保障基层立法联系点和立法专家顾问有效开展立法咨询服务活动，又制定了《基层立法联系点工作规定》《立法专家顾问工作规定》和《立法专家顾问咨询费用支出办法》。
首次对地方性法规实行逐条统一审议。鉴于禁止燃放烟花爆竹立法事关人民群众切身利益，与广大市民的生活息息相关，为了更好地符合本地实情，尊重和体现民意，具有针对性、可操作性和可执行性，新一届市人大法制委员会在对今年首部法规——《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例（草案）》进行统一审议时，切实加强和改进统一审议工作，由常委会法工委工作人员宣读法规条文，并逐条进行统一审议，同时对重要条款和争议较大的条款进行重点审议，更加注重统一审议实效，切实提高法规质量。
首次邀请立法专家顾问和基层立法联系点同志参与常委会审议法规。为了充分发挥立法专家顾问和基层立法联系点的作用，提高地方立法质量，今年在市人大常委会审议《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例（草案修改稿）》和《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》时，首次邀请部分立法专家顾问和基层立法联系点，列席市人大常委会会议，参与分组审议法规，提前介入地方立法工作。同时新一届市人大常委会决定将这一举措制度化、规范化、长期化。
首次构建立法后评估机制。市人大常委会在总结吸收以往立法后评估工作经验的基础上，制定出台了《苏州市人大常委会立法后评估办法》，建立将评估工作纳入年度立法计划、委托第三方开展民意调查、成立评估专家组全过程参与立法后评估工作、采用量化评估指标体系对法规进行评估、抽查执法案卷等制度，切实保证立法质量和成效。
四、注重加强备案审查工作，努力维护国家法制统一
自2012年7月市人大换届以来，市人大常委会按照全国人大“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查新要求，坚持主动审查与被动审查相结合，对市政府报送的51件规范性文件（2012年3件，2013年17件，2014年10件，2015年7件，2016年14件）进行了备案审查，切实维护国家法制统一，促进依法行政。同时，市人大常委会采取了一系列措施加强备案审查制度和能力建设，加强对各县级市、区开展备案审查工作的指导，推动备案审查工作迈上新台阶。
一是切实加强备案审查工作能力建设。市人大常委会法工委下设“备案审查工作处”，目前在编人员2名，主要从事规范性文件备案审查工作，为规范性文件备案审查工作的正常开展提供了有力的组织保障。同时，近年来市人大常委会通过召开全市规范性文件备案审查工作会议，制定下发《关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》，开展全市普查专题调研，出台专题调研普查报告，对全市各地开展规范性文件备案审查工作的经验做法进行总结和推广，积极推动我市各县级市、区人大建立健全备案审查工作机构，不断充实备案审查工作人员，努力完善备案审查工作制度，着力增强备案审查工作成效。到目前为止，已有超过一半的地区设立了专门的备案审查工作机构，充实了人员力量。
二是注重备案审查信息化建设。根据全国人大和省人大的统一要求和部署，2016年专门建立开通了规范性文件电子报备及审查建议网上提交平台，既便于市政府和各市区人大报备规范性文件，也更方便公民、法人和其他组织通过网上平台向我市人大提出对规范性文件的审查建议。
三是进一步强化规范性文件的报备工作。按照省市文件新要求，进一步厘清报备文件的界线，明确备案审查的范围、落实操作上的具体要求，并实行备案审查情况核查通报制度。通过加强核查结果的通报，促使规范性文件报备责任单位落实报备责任，完善报备制度，实现了备案工作的规范性、正常化。
四是积极借助市人大常委会立法专家库资源。充分发挥市人大常委会立法专家顾问的作用，对报送备案的市政府规范性文件，根据情况和需要，有针对性地委托相关立法专家顾问进行前期审查，向市人大常委会法工委提供审查咨询意见。同时，对于疑难、复杂的被动审查建议，还专门邀请有关立法专家顾问一起参与进行专题研究论证，为市人大常委会备案审查工作，提供智力支持和帮助。
五是审慎开展被动审查工作。2012年9月，市民陈某向市人大常委会提出对《苏州市警务辅助人员管理办法》（市政府规章）进行审查的申请。经审查，该《办法》合法，也无明显不合理、不适当的情形。但对该《办法》中存在的警务辅助人员招录条件相对严格的问题，我们建议市政府法制办在修改《办法》时一并予以研究处理。
