贯彻落实立法法 健全机制发挥人大立法主导作用

全国人大常委会修改立法法，有机融合了党的十八届三中全会新的改革理念和四中全会全面推进依法治国的重要举措，健全了人大主导立法工作的体制机制。“人大主导”是对以往传统立法模式的重大调整，也意味着人大在立法工作要承担更重大的责任，对现有的立法工作思路、工作模式带来了新的挑战。呼和浩特市人大常委会及时组织学习和贯彻落实立法法，并结合首府深化改革、推进依法治市对做好新形势下的立法工作进行了研究、部署和组织实施。一年多来，通过制定和修改立法工作制度，进一步细化和完善了立法程序；通过改进和创新工作方法，对丰富民主立法形式、拓宽民主立法渠道作了积极的探索；人大主导立法工作的机制已初步形成。

一、不断完善立法起草、论证、协调、审议机制

党的十八届三中、四中全会都提出了“健全立法起草、论证、协调、审议机制”的要求，市人大常委会在深入学习和深刻领会全会精神的基础上，认真总结和反思了以往立法工作中存在的薄弱环节和工作疏漏，有针对性的对立法工作机制进行改革和完善，制定了《市人大常委会立法工作流程》。流程进一步明确了立法每一个工作环节的责任部门、具体任务和工作要求，使每个环节“环环相扣”紧密衔接、各环节的不同责任部门有序对接、密切配合；改进了起草、调研、论证、审议的工作方法，对起草协调机制和听证论证程序作了进一步细化，拓宽立法征求意见途径，扩大了公民和人大代表立法参与度。为使重要的程序设计切实“落地”，避免操作随意性，在关键环节分别配套制定了实施办法，如《向旗县区人大常委会征求立法意见工作办法》、《向新闻媒体征集立法意见工作办法》《立法评估办法》等，使立法工作流程进一步精细化、可操作。

流程出台后，我们通过一年多的实践操作，在总结提炼的基础上，研究制定了《市人大常委会健全立法起草论证协调审议机制的意见》，围绕立法的四个方面重点工作，以提高立法质量，推进立法精细化，增强法规及时性、系统性、针对性、有效性为目的，进一步完善了工作机制、提升了工作要求。

二、科学论证加强立项主导

为科学部署立法工作，市人大常委会完善立法项目征集和论证制度，在编制立法规划、计划时做好以下四个方面的工作：

一是在项目的征集工作上，发挥主动性。主动通过媒体公开征集、向下级人大常委会征徇意见、邀请基层代表和干部群众上门提意见。

二是在项目的确定上，重视人大代表的立法议案、建议。本届人民代表大会上的代表提出的立法议案和建议，有的列入了立法规划、有的启动了立法调研，有的已完成了立法程序。

三是在“广泛调研”的基础上“谨慎立法”。在制定年度立法计划时，列入调研的项目多，列入审议议题的项目少，对各方面提出的立法需求，充分调研论证立法的必要性、可行性和立法时机，只有立法条件成熟、立法准备充分的，才能启动立法程序。

四是高度重视民主立法。积极运用立法手段保障各族群众切身利益，将与老百姓生活密切相关、社会关注度高、反映问题集中、实践中迫切需要的立法项目纳入立法计划。近年来，人大常委会陆续制定和修改了供水、供热、燃气、道路等条例，出台了保障少数民族群众权益的民族教育条例、清真食品管理办法，保护弱势群体的残疾人保障条例。

三、提前介入主导法规起草

法规起草是整个立法过程的基础，假如草案质量不高，即使审议意见非常多，也难以推倒重来，只能在原有基础上修修补补，因此在一定程度上制约了立法的最终质量。为从源头上提高立法质量，市人大常委会加强对法规起草的指导和综合协调，充分发挥立法主导作用。主要从三个方面着手：

一是相关委员会提前介入主动参与法规起草。不能坐等议案报送到人大常委会时再参与，要在年度立法计划确定之日起就参与、指导和督促起草工作，遇到问题及时协商，尽量把问题解决在起草过程中。即便有些争议的焦点问题难以彻底解决，也能做到心中有数，可以为常委会审议法规草案提供准确的情况和资料。

二是与起草部门、政府法制办形成良好的沟通协调机制，互通工作进度，更好地互相支持、密切配合，保障法规顺利提案。在制定供水用水条例时，相关委员会直接参与到起草工作中，统筹水务局、春华水务两个重要的起草力量，多次会同法制办组织法规草案修改讨论会，对草案的框架结构、具体内容等方面深入研究、共同探讨、逐条修改，统筹职能部门管理需要、企业发展、市场规律、老百姓用水安全，在公平公正的角度上设定各方权利义务。通过对法规草案稿全面、系统的指导，草案质量有了明显提升。

三是积极尝试委托第三方起草等新的起草方式。在制定爱国卫生工作条例工作中，经过与负责法规起草的政府相关部门沟通，以政府购买社会服务的方式，通过公开招投标，与法律服务机构签订了委托起草协议。受委托机构成立了有司法实践经验的律师、法学理论研究人员、从事法律顾问工作的专家组成的起草工作小组，起草了法规草案建议稿。这次尝试为我们逐步推行多元化的起草机制做了有益探索。

四、以民主理念主导立法内容

立法议案提请初审后，法规正式进入了人大常委会“手中”，市人大常委会积极发挥常委会组成人员的主体作用。不断改进立法审议工作，要求常委会组成人员对立法项目提前研究、参与立法调研论证，同时，立法工作部门加强对人大常委会组成人员意见的研究、采纳和沟通、反馈。

随着人大常委会组成人员对法规案的审议越来越深入、越来越专业，对于常委会审议意见中的重要分歧意见的处理，成为立法工作部门的一项新的工作重点。近年来，我们对常委会审议中争议较大的重点难点问题，一方面加大征求意见、调查研究和沟通协调力度，努力取得共识；同时也勇于在矛盾的焦点上“下刀”解决争议平衡利益，以维护最广大人民群众的根本利益为“准线”，公平合理设定各方权利义务。具体做好以下三方面的工作：一是公布草案公开面向社会征求意见，同时向有关部门、人大代表发函定向征求意见。二是深入基层实地调查研究，分层次分范围组织座谈，听取管理相对人、相关利益群体以及各方面的意见；三是对法规草案中重要问题或争议焦点问题专门论证，为常委会决策提供科学依据。

为吸引社会公众参与立法，增强参与实效，真正实现立法为民，我们征求意见工作中，找出法规草案的焦点问题和关系群众切身利益的关键条款，有针对性的询问意见，使普通老百姓也能意识到法规对自身利益带来的影响和对社会起到的重要作用。在法规审议修改过程中，努力把老百姓的意愿真实反映到法规中，最大限度维护社会公众利益。例如城市供水用水条例，针对公共管网业主共管模式难以操作，老旧小区供水设施年久失管失修，居民用水困难的实际情况，明确二次供水设施改造以政府和供水企业投入为主，解决由谁来改造，由谁来投入的老大难问题，并在立法中强化了供水企业的维修养护职责。针对近年来随意挖掘占用道路、超期施工现象增多，给公共道路交通带来不便的问题，在修改城市道路设施管理条例时，严格规范挖掘占用道路审批流程、明确审批要件，要求地下管网集中施工，力求避免反复开挖道路。

五、搭建新平台立法凝聚社会智慧

人大主导的立法工作机制离不开全社会的有序参与，市人大常委会积极探索公众参与立法的新渠道、搭建新的意见沟通平台。

一是积极开展立法工作协商。人大协商是社会主义协商民主的重要组成部分，同时也是人大常委会科学立法、民主立法的一个全新领域。去年，市人大常委会指定法工委参与市委起草了《呼和浩特市2015年度社会主义协商民主工作计划》，对开启立法民主协商作了深入研究和具体部署。市人大常委会与市政协在多次对接、反复沟通的基础上，共同制定了《关于做好市人大常委会立法协商民主工作的意见》，确定了协商的对口联系部门，成立了由部分政协委员组成的协商咨询小组，共同研究立法起草、调研、论证、评估等立法工作。去年以来，在立法建议项目征集和法规草案修改征求意见工作中，多次组织召开民主协商征求意见座谈会，深入开展立法协商。

二是建立基层立法联系点。建立基层立法联系点是党的十八届四中全会明确提出的要求，也是建立常态化收集基层群众立法意见的重要渠道。市人大常委会在上届开展立法联系点试点的实践基础上，学习借鉴先进经验，起草了《关于建立市人大常委会基层立法联系点的工作方案》，明确了基层立法联系点的性质和职责、联络和运行机制、考评和保障以及重新建立的基层立法联系点的条件和选设方法、工作步骤。在各旗县区人大常委会推荐的基础上，市人大常委会综合评估推荐基层单位的办公条件、群众基础、人才特点、产业结构、业务范围等条件后，在市辖九个旗县区各建立了1个立法基层联系点，协助常委会收集立法相关信息、反映立法需求、参与立法调研、评估和课题研究、对法规草案提出修改意见。

虽然市人大常委会在深入推进科学立法、民主立法方面取得了一定的工作成效，但仍存在一些薄弱环节和亟待改进的问题。例如立法协商的广泛性有待拓展、协商途径形式的多元性有待提升，尤其是对不同层次、不同内容、不同形式的协商，缺少具体可行的操作办法，影响协商民主的实效。随着改革不断深化、民主不断推进，市人大常委会将进一步总结经验、研究探索、规范程序、完善机制，一是在年内建立委托第三方起草法规的制度，明确委托第三方起草法规的适用范围及具体实施办法，将委托第三方起草法规草案逐步纳入常态化的立法程序稳步推进。二是进一步健全立法机关和社会公众沟通机制，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，广泛凝聚社会共识。

随着改革不断深化、民主法治建设不断推进，地方立法对推动地方科学发展、保障地方依法治理发挥着越来越重要的作用。人大常委会只有不断增强做好立法工作的责任意识，提升做好立法工作的能力水平，切实发挥立法主导作用，才能为形成完备的法律规范体系、实现良法善治就添砖加瓦。