质询制度是宪法和法律规定的国家权力机关对政府、检察院、法院进行监督制约的一项重要制度。认真开展这项工作，对加强人大制度建设，发挥民主政治作用，充分地反映民意，监督政府和其他国家机关公正办事和遏制腐败都具有重要意义。然而，该制度设立50多年来，地方各级人大适用该制度的案例屈指可数，全国人大尚没有立过质询案。本文拟对质询制度的历史、现状、特征等进行分析，探求其完善途径，以求教于同仁。

一、 质询制度的历史和现状

英国是世界上最早实行质询制度的国家。早在1869年，下院工作通告首次开辟题为“Questions”（即“质询”）的新栏目，刊登议员的书面质询意见，对书面质询提出并要求回答的若干问题，大臣读后应及时回答。下院还规定口头质询，即大会确定一定的时间供议员们提问，由大臣当场作答。关于质询的时间、议员的提问、受质询人的回答和议院的辩论均有具体规定。该制度一经确立，即因其极强的监督作用而得到英国民众的广泛支持。

法国的质询制度也颇有特色。该国质询权的行使分为“普通质询”（Question）和“正式质询”（Interpellation）两种。前者指不能转为全院辩论的质询：任何议员均可用口头或书面提问，如用书面提问，被质询者须于一周内将答复刊于政府公报上；如用口头提问，被质询者当场予以回答，质询者再提问或反驳，被质询者再辩答，其他议员不再参与，质询即告结束。后者指可转为全院辩论议题，因而可能演变为对被质询机关提出不信任案的质询；任何议员可提出正式质询案，提交议长，议长读后参酌被质询者的意见，决定答复日期，届时先由质询者提问，被质询者作答，然后进行全院辩论和表决。目前，法国已废止了正式质询方式。此外，新加坡议会在开会期间，每天开会最初一小时用于质询，有关部长可进行口头或书面答复。

时至今日，世界各国大多在宪法中明文规定质询制度，赋予议会以质询权。从各国议会的行使质询权的实践来看，质询权在整个监督权体系中的地位日渐提升，已成为议会行使监督权的一项重要权力。

我国的质询制度的前身为质问制度，确立于1954年宪法，1975年宪法取消了质问制度，1978年宪法又恢复了这一制度，并把“质问”改为“质询”。1982年宪法进一步修改了质询制度，缩小了质询范围，将最高人民法院和最高人民检察院排除在外。可喜的是，同年出台的全国人民代表大会组织法，以及先后颁布的地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律不仅对质询制度的立案标准、立案程序以及立案后的处理都作了较为明确的规定，而且补充扩大了质询范围。规定在全国人大会议期间，一个代表团或30名以上代表联名，或在全国人大常委会期间，10名常委联名可以书面向国务院及各所属部门、最高人民法院、最高人民检察院提出质询案。

然而，全国人大和地方各级人大在落实质询制度上不容乐观。在全国人大及其常委会的会议上，这一制度尚未运用。而在地方各级人大会议中，只有少数地方人大行使过质询权，因而人大系统行使质询权的案例甚少。

二、 质询制度的特征和价值分析

质询制度的特征集中体现在质询权的设置、行使和效力上。质询权作为人大代表所拥有的一项重要监督权力，其主要特征有以下五个方面：

一是合法性。人民代表大会及其常务委员会行使质询权，是依据我国宪法、相关法律而实施的，其合法性是应然特征。

二是强制性。质询权的强制性充分体现在权力行使的整个过程之中：一旦质询立案，被质询对象就负有在法定期限内作出答复的义务；当答复被表决通过之后，被质询对象就有义务尽快采取行动对需要解决的问题加以落实；如答复被半数代表不满意，被质询人应继续答复；如答复最终未获通过，质询人可依法提出追究有关国家公职人员责任的议案交付表决；质询案的内容和答复内容理应公开，引入舆论监督权，补充和扩大质询权的法律效果。质询启动的单向性、质询内容的公开性、质询过程的程序性和质询结果的权威性充分彰显了质询权的强制性特征。

三是程序性。我国的现行法律对质询权的行使设立了程序，对质询案条件、质询案成立、质询过程、质询形式、质询效力、质询法律后果以及质询透明化，都有程序规定。

四是主动性。质询权不是一种防卫性的权力，而是一种支配性的权力，权力主体应积极利用其所掌握的社会资源，主动积极地行使。宪法和法律赋予人大代表质询权的同时即赋予了一种职责。人大代表必须向选民负责，主动行使质询权，切实履行职责，对质询的问题充分调查研究，然后提出准确的质询意见。

五是公开性。各级人大和反映民意的广大人大代表行使质询权，其内容和被质询者的答复理应透明化、公开化。这不仅是落实公民知情权的需要，更是监督被质询者，实现质询法律效力的需要。

质询制度的价值主要体现在民主和法治两个方面。

一是民主价值。现行人大制度须完善之处较多，少数人大工作人员中存在“多干不够意思，不干不好意思，多少干点意思意思”的惰性思想，这显然不利于民主法治建设。而质询制度，正是以其特有的法定性、强制性、主动性和公开性的特征去实践人大刚性监督方式，进而提高人大的威信和形象。二是法治价值。主要表现在监督的内容和效力上。质询制度一方面可以促进司法、行政机关树立公正执法的意识，谨慎、正确的适用法律，另一方面可以促进司法、行政机关纠正不当行为，遏制公权力行使中的腐败。

三、 我国质询制度的缺陷与不足

我国宪法所规定的质询制度，在实践中适用较少，这反映了该制度存在缺陷和不足之处，其原因主要有以下几个方面:

一是质询意识普遍不高。一是现行法律对质询制度规定的过于原则，操作性较弱，人大常委会和代表有畏难情绪；二是大会主席团受大会期限和大会议程的约束，一般不愿受理质询案；三是人大代表受自身素质的影响，不愿、不敢行使质询权；四是被质询机关对质询持消极甚至抵制态度；五是广大民众对质询案希望值很高，但对质询制度的不完善有意见，由于这些意见长期得不到采纳，逐渐降低了希望值。

二是质询案立案条件过高。宪法、有关法律和立法解释规定质询案立案的法定条件主要有四个：一是质询案提起的时间只能是大会期间或常委会会议期间；二是提起质询案的人数。在全国人大会议上提出质询案需要一个代表团或三十名以上的代表。在全国人大常委会会议期间需有10名常委提起。地方各级人民代表大会提起质询案为10人联名，而地方人大常委会的常委提起人数为5人联名；三是质询案的形式仅为书面形式，法律没有规定口头质询的形式；四是质询案是否立案的决定权归主席团。

在实践中，对某机关的某一事项强烈不满，要引起30名全国人大代表的共鸣是困难的。我国现行法律只允许提出书面质询，过高的强调质询的严肃性和强制性，降低了质询的灵活性，妨碍了质询作用的发挥。由于全国人大的议程和会期一般在预备会时通过表决予以确定，如果一次大会出现一次质询案，不仅大会的议程、会期会有所变动，而且主席团会议也因此增加一次或多次。质询案的立案条件过高，是全国人大至今未立质询案的主要原因。

三是现行法律对代表就同一事项的质询次数未作出规定。现行法律对同一事由的质询次数未作规定，实践中给具体操作带来困难。

四是现行法律对被质询机关答复的法律后果未作出规定。宪法和有关法律规定受质询的机关必须负责答复代表的质询，但对答复的法律后果未明文规定，从而削弱了质询的强制性，降低了质询的法律效力。

五是现行法律对受质询机关负责人进行答复的时限没有明确规定。致使一些质询案因被质询人以“正在准备”为由拖延，最终流产。因此，应对书面质询、口头质询的时限作出明确规定。

六是现行法律未规定紧急质询制度。理论上讲质询制度应具有规范性和经常性特征。闭会期间出现紧急事由需提出质询案的，应有程序启动质询案，由于现行法律没有紧急质询规定，除人大常委会常委可在常委会会议期间提出质询外，闭会期间代表没有质询监督权。

四、 我国质询制度的修改与完善

为了充分发挥质询制度的作用，必须弥补其制度上的缺陷，笔者认为可从几个方面予以完善。

（一） 适度降低质询案立案的条件

一是建立以口头质询为主，书面质询为补充的质询制度。二是修改全国人大议事规则，明确一次大会有一至二次质询的时间，代表在这段时间内，主要采取口头质询的形式予以质询，也可以先提出书面质询，再口头质询。三是修改提起质询案人数的规定，在全国人大提起质询案，除代表团可行使质询权外，代表书面提起的人数五至十人为宜，而口头提出质询的，以一至三人为宜，地方各级人大提出质询案的人数参照全国人大代表提起质询案的人数适当降低。大会主席团对代表以口头或书面形式提出质询的，除质询的事由错误的以外，原则上应当允许。对于主席团不允许的质询案，应当设置异议申诉程序。人大代表不同意主席团决定的，通过申请复议程序去协调。

（二） 保障质询的法律强制性，使质询后果法律化

目的是增强其严肃性，并完善追究责任的程序。若半数以上代表对答复不满意，可以要求被质询机关再作答复，代表对第二次答复不满意的，有权要求大会主席团将质询案提交大会全体会议讨论，大会认为问题严重，需进一步组织调查的，应组织特别调查委员会进行调查，并视调查结果作出决定，对于违宪违法的行为交由有关机关依法处理；认为受质询者职业道德、业务水平不适合所任职务的，人大代表有权依法向代表大会提出罢免案。

（三） 应明确同一事由质询的次数

代表就同一事由提出质询的次数以2次为宜，防止出现冗长质询，效率不高的现象；应当明确提出紧急质询案的条件、程序、特殊后果、免于质询的具体理由和情形；明确答复质询的时限，对书面质询、口头质询和紧急质询的答复时限为立案后的一至三日为宜。

（四） 质询案的内容应适当公开

代表提出质询案的内容和受质询机关答复的内容，原则上应当公开。公开的形式可为媒体公开、内部公开等，内部公开的主要形式是在人大会议内部发行信息、简报、通报等。事关国家机密，有损国家机关威信的质询案的内容不予公开。

（五）修改和完善现行法律规定

第一、全国人大应在适当时间作出宪法修正案，将质询范围扩展到最高人民法院和最高人民检察院，使宪法和有关法律对质询制度的规定相衔接；第二、修改全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定。

（作者单位：安徽省马鞍山市金家庄区人大常委会）