人大执法检查是国家权力机关的一种监督行为。已经颁布施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)把执法检查设专章进行了规定。法律总结了改革开放以来，各级人大常委会对法律、法规的实施情况开展监督检查的经验和作法，对执法检查的主体、执法检查计划的制定、执法检查项目的选择与确定、执法检查工作的实施、执法检查报告的审议与处理，以及跟踪检查等等，作了全面的规范。这是第一次从法律上完整地确立执法检查制度，对于促进执法检查工作，提高执法检查的实效，进而加强人大的法律监督和工作监督，具有十分重要的意义。从多年的实践来看，目前人大的执法检查还存在一些不够规范、甚至不符合法律规定的地方。当前，认真贯彻落实监督法，依法开展执法检查，必须进一步规范和把握以下几个问题。
一、 关于执法检查的主体
法定意义上的执法检查，是人大监督的一种途径和方式，必须明确执法检查的主体。以往开展执法检查主要有两种情形：一种情形是，人大常委会或者人大专门委员会组织，也就是说执法检查主体为人大常委会或者人大专门委员会。另一种情形是，人大常委会与行政执法部门联合组织检查。有的地方还热衷于这么做，人大、政府领导带队，部门负责人参加，搞得颇有声势。一些地方搞联合检查主要是觉得执法部门熟悉执法情况，处理具体问题、个别事件更方便、更有权威性。按照监督法的规定，第一种情形应当依法规范，第二种情形应当依法纠正。监督法第二十二条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这里就确定了执法检查的主体是各级人大常委会，政府不能作为执法检查的主体参与搞联合执法检查。同时监督法第二十三条第二款规定：“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”也就是说，本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构不是以自己的名义独立地开展执法检查工作的执法检查主体，而是执法检查具体工作的组织者，是根据常委会的授权，以常委会的名义具体组织实施执法检查工作。
对执法检查主体的把握，实践中需依法明确两点：首先，必须明确执法检查是人大监督政府的工作，而不是人大与政府共同监督下级的工作。人大与政府的联合检查，混淆了监督者与被监督者的界限，使执法部门由被检查的对象变成了实施检查的主体。这不仅降低了人大执法检查的法律地位和权威性，而且更影响了执法检查的效果。因为联合检查实际上难以检查或者也不便发现法律实施主管机关本身存在的问题。其次，人大开展执法检查，政府及其有关部门协同前往，应当是接受人大执法检查监督，而不是以检查主体的身份监督下级。
二、 关于执法检查的监督对象
关于执法检查监督的对象，以往的实践中主要有二种观点：一种观点认为，执法检查监督的对象是同级法律实施主管机关。另一种观点认为执法检查监督的对象不仅包括同级法律实施主管机关，而且包括下级法律实施主管机关。按照监督法的规定，第一种观点是正确的。人大监督的特点是同级监督。人大只能监督由它产生，对它负责的国家行政、审判、检察机关，这是人大监督的基本原则。因此，监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。执法检查监督的对象应当是本级法律实施主管机关。以往我们在执法检查的实践中，不少地方大多把主要精力和检查的重点放在下级法律实施机关，只注重检查下级，而忽视检查本级。只注重解决下级的问题，而不注重解决本级的问题。这种做法是有偏差的。在具体的实践中，我们要依法把握执法检查的监督对象，应当明确三点：一是要明确执法检查监督对象的范围。法律明确规定的主管机关自然是执法检查的对象，但法律没有明确规定的相关机构能否纳入执法检查的范围?监督法规定：“全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这就说明，凡是有关法律、法规规定的主管机构，以及有关法律、法规虽然没有直接规定但法律、法规的实施涉及到的相关机构，包括相关的实行垂直领导体制的直属机构，都可以纳入执法检查监督对象的范围。二是要明确执法检查重点是解决本级执法中的问题。为了解情况、发现问题，在开展执法检查中，既可以检查本级法律实施的主管机关，也可以检查下级法律实施的主管机关，甚至还可以检查基层具体执法单位的执法工作。但是，对于在执法检查中发现的问题，不论发生在哪一级，人大及其常委会要采取监督手段，只能针对同级法律实施主管机关。对下级法律实施主管机关在执法中存在的问题，上级人大只能建议和督促下级有关机关予以解决。三是要明确执法检查中到下级检查，不是去直接解决下级单位的问题和追究他们的责任。到下级检查是为了深入了解法律实施的真实情况，了解执行和运用法律中带有典型性、普遍性的问题，督促本级法律实施主管机关去解决。以往有些地方仅仅把执法检查中发现的某一单位、某一机关存在的具体或个别问题，通过执法检查加以纠正，并当作执法检查是否达到预期效果的标准。这就使执法检查在一定程度上异化为帮助执法部门推动工作，而失去了对同级执法部门的监督作用，这是有悖于人大执法检查宗旨的。
三、 关于执法检查的内容
法律的实施，是贯彻执行法律规范的过程，不仅包括执法，也包括守法。人大执法检查主要应检查什么?是执法情况，是守法情况，还是两方面都检查。过去对此认识并不十分清楚。实践中，有的是检查执法情况，有的是检查守法情况，有的是两方面都检查。但不少地方给人的印象是，检查有关社会关系主体的守法行为。具体表现在执法检查报告中“存在问题”部分，大多讲的是公民、企业或单位的问题。还有的甚至讲的既不是执法问题，也不是守法问题，而是法律所涉及的某一领域的实际问题。比如检查环保法，主要反映的是污染问题本身，多少企业排污严重超标，建议政府及有关执法部门去查、去罚。反映的表面问题没有错，但没有讲到根本点上，没有从根本上反映执法部门执法不力这一症结问题。监督法第二十六条第二款规定：人大执法检查报告的内容是包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议。从法律这一规定不难看出，人大执法检查应该检查的主要是有关法律实施主管机关的执法工作。也就是说，按照法律设定的规范，检查有关执法部门及其工作人员是不是承担了应尽的义务，履行了应尽的职责；在执法过程中采取了哪些措施，做了哪些工作，取得了哪些成绩；工作中出现了哪些失误，还存在哪些问题。一句话，法律规定由他们做的事是不是做到了。只有检查这些内容才符合人大监督的性质和目的。当然，在检查中难免会涉及到有关社会关系主体的守法行为，但这不属于人大监督的范围。相反，它是行政执法检查的事，是法律所规定的行政主管部门的职责。像前面提到的检查污染问题本身的执法检查，实际上把人大的执法检查变成了协助执法部门进行行政执法。反映污染问题并没有把板子打到执法部门执法不力上面。把握执法检查的内容，应当在认识上和实践中明确以下三点：第一，人大执法检查作为一种国家权力机关的监督，它不同于党委、政府搞的各种形式的工作检查，也不同于政府及其有关部门就其主管实施的法律开展的自上而下的行政执法检查。人大执法检查应注意区分执法和守法的问题，始终抓住执法问题不放。第二，人大执法检查是解决一般问题，而不是个别问题。执法检查中发现的一些具体问题，可以交有关执法部门去纠正解决。但不能局限于纠正某些具体或个别问题，而是应从这些问题中分析查找普遍原因，进而从整体上、根本上找出解决问题的办法，并分析有关执法部门应当承担什么样的责任。第三，要把执法检查涉及的具体单位或部门同执法检查监督的对象区别开来。即不能就事论事，直接去处理部门和单位的一些具体问题。而是要把作为监督对象的同级“一府两院”在法律实施过程中出现的问题应该承担什么样的责任，对负有领导责任的人员该采取什么样的监督手段始终作为执法检查的关注重点。
四、 关于执法检查审议意见的交办和跟踪检查
执法检查审议意见的交办和跟踪检查，是确保执法检查取得实效的一个重要环节。监督法总结多年来执法检查工作实践经验，对此作出了重要的明确的规定。这可以说是监督法的一个亮点。监督法出台之前，一些地方对此做法不一，随意性也比较大，不够规范。主要表现在：一是交办意见不符合法律要求。有的意见没有紧扣法律条文的规定，大多是从行政管理上提出工作要求；有的意见面面俱到，重点不突出；有的意见没有归纳，内容空泛、散乱，没有形成实质性的意见。二是交办方式不规范。有的是以常委会的名义交办，有的是主任会议交办，还有的是专门委员会或者工作机构直接交办。三是对审议意见缺乏交办后的跟踪检查落实。过去一些地方在开展执法检查后虽然大都对整改意见进行了交办，但交办之后，往往是一交了之，对政府及有关部门在研究和办理中落实如何过问很少，督促检查更少。这在很大程度上影响了执法检查的实际效果。监督法第二十七条规定：“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”要落实法律的这一规定，做好执法检查审议意见的交办和跟踪检查，必须依法规范和改进四个环节的工作：一是要依法整理审议意见。有关工作机构对审议意见的整理要紧扣法律的规定，不能是泛泛地提出工作要求，而是要依据法律摆问题、提建议，努力做到真实、全面、准确、鲜明。特别是对不同意见要如实反映。二是要依法规范审议意见的交办行为。常委会会议结合后的规定期间内，常委会办事机构应当依照法定程序将常委会会议对执法检查的审议意见，连同执法检查报告，函送人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院，同时抄送相关专门委员会。主任会议的审议意见或者专门委员会的审议意见都不能直接作为常委会会议的审议意见函送“一府两院”。三是要依法建立跟踪检查制度。一方面有关专门委员会、工作委员会在审议意见分送“一府两院”及其有关部门后，按照制度规定，通过听取汇报、现场走访检查等方式，及时了解研究处理情况，督促有关方面进行整改，落实整改建议。并在正式收到“一府两院”提出的研究处理情况报告时，提出审议意见。另一方面，“一府两院”及有关部门在整改的过程中，要依法将审议意见研究处理的情况按照时间要求送交人大有关专门委员会或者工作机构征求意见，进一步改进工作。征求意见是必为性的规定，不是“可为”、“可不为”。对整改工作认识不到位、措施不得力、成效不明显的，可以由主任会议决定，或者由常委会组织跟踪检查，或者由常委会委托有关专门委员会、工作机构组织跟踪检查。四是要建立执法检查结果的公布制度。执法检查报告及审议意见的研究处理情况，要依法通过人大常委会公报和有关新闻媒体向社会公布。
五、 关于执法检查与其他监督手段的综合运用
目前对执法检查反映意见较大的是执法检查后解决问题不够得力，执法检查的效果不明显。执法检查往往是发现问题容易，解决问题难。交办意见得到满意的处理和答复的不多。造成这一状况的根本原因，我认为是，执法检查的监督方式单一，没有重视运用法律规定的其他监督手段。查纠措施不得力，惩戒手段不过硬，其结果自然是对检查出的问题难以及时纠正，对失职行为难以认真查处，对屡纠屡犯者不能严厉处置，执法检查也就不能发挥应有的监督作用。因此，要改变这种状况，必须把执法检查同其他监督方式结合起来，特别是把宪法和法律赋予人大在监督中可以行使的质询权、决议决定权、撤职权、罢免权用起来，从而加大对执法检查问题督办处置的力度。执法检查是一种监督行为，就必须运用相应的监督手段，促使被监督者认真履行职责，不敢“懈怠”。
根据地方组织法和监督法的规定，从目前的实际情况看，增强执法检查实效，应当从以下几个方面加大监督力度：第一，在执法检查过程中，看准时机，有针对性地选择几个在社会上影响较大，各方面反映比较强烈的重大的典型违法案件，组织特定问题调查，一查到底，并以此为突破口，找出执法过程中存在问题的根源，根据调查结果作出严肃处理。第二，对在执法检查过程中发现的一些重大问题，必要时，可以依法对有关主管部门进行询问和质询。询问是了解和掌握执法情况的一条重要途径，既可以在检查过程中随时询问，也可以实地检查完以后专门询问。质询对被质询机关具有强制性和约束力。目前在监督实践中，质询这一监督手段运用得不多。滥用质询权固然不好，但太过谨慎、不敢大胆运用也不行。第三，对执法过程中出现重大失误且又改进不力的有关部门负责人，以及查有实证的严重违法乱纪的领导干部，可以依法启动撤职或罢免程序。第四，对影响面大、关系全局、社会广泛关注的执法检查报告或者执法检查中发现的重大问题，必要时人大常委会应当作出有针对性、有实质性内容的决议、决定，责成“一府两院”认真执行。第五，要充分发挥新闻舆论监督的作用，使国家权力机关的监督与新闻舆论监督更紧密的结合起来。可以举行新闻发布会，公布执法检查情况和法律实施中的重大问题。新闻单位对执法检查要及时进行宣传报道，既报道公正执法、廉洁奉公的典型，更要对重大违法事件及处理结果，公之于众，并追踪报道。这对于促使有关部门严格执法有积极的推动作用。
（作者单位：湖南省人大教科文卫委员会）
