县级人大常委会补选上一级人大代表应注意的问题

    我国《选举法》第五十一条规定：“代表在任期内，因故出缺，由原选区或者原选举单位补选”、“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选”、“补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。我国一些省级人大常委会根据这一规定，结合本地实际制定了各级人民代表大会补选办法，对我国选举制度进行不断丰富和完善，其内容大同小异。但笔者认为，这些补选办法对直接选举产生县、乡镇两级人大代表的补选程序规定得比较详细，对间接选举产生的人大代表的补选程序规定太原则，有的补选办法对县级人大常委会补选上一级人大代表的规定过于笼统，可操作性不强；有的对县级人大常委会补选上一级人大代表的个别规定与现行法律规定不很吻合。对此，笔者认为，县级人大常委会在补选上一级人大代表中，应特别注意以下六个问题。

    一、思想上高度重视。在选举人大代表的长期实践中，我们对选举直接人大代表的程序非常明确，也非常熟悉，因此补选直接选举的人大代表也基本上严格按照法定程序进行，应该说是完整的。但对于补选间接选举产生的省级以上人大代表的程序，有的则错误地认为补选上一级人大代表是常委会组成人员们的事情，因此“简”字当头，能简则简尽量简，甚至简（剪）掉了一些法定的必须程序。补选是在特定情况下的选举，是选民、代表和选举单位行使选举权的继续。县级人大常委会补选上一级人大代表，是人大常委会履行的法定职责，同样是本行政区域内人民群众政治生活中的大事。补选上一级人大代表，可以简化一些程序，但绝对不能简单化，绝对不能简化掉法律规定的必须程序搞形式、走过场，绝不能仅仅只把补选上一级人大代表看成是常委会组成人员们的事情，更不能把补选上一级人大代表当成是只要结果不顾程序的事情而敷衍应付，交差了事。

    二、明确补选的内涵。根据《代表法》和有关法律规定，代表出缺有以下几种情况：（1）代表辞去代表职务；（2）代表被罢免；（3）代表死亡的；（4）代表被人民法院判决剥夺政治权利，其代表资格相应终止；（5）代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议，其代表资格自行终止；（6）代表在任期内调离或迁出本行政区域，其代表资格自行终止；（7）代表丧失中华人民共和国国籍，其代表资格相应终止。代表在任期内出现上述情况之一者，原选区或者选举单位可以进行补选。县级人大常委会在补选上一级人民代表大会代表之前，须向上一级人民代表大会常务委员会报告。代表短期外出（包括出差）学习、考察、接受培训、工作，不能按调离或迁出处理。

    三、补选间接选举代表主体的法律规定。《选举法》第五十一条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会闭会期间，可以由本级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会代表”。《地方组织法》第四十四条在规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权中明确指出：“在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表”。由此可以看出，第一，县级以上各级人民代表大会代表出缺，由选举它的人民代表大会补选；在该级人民代表大会闭会期间，可以由该级人大常委会补选。第二，《全国人大组织法》第四十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以补选个别出缺的全国人民代表大会代表”。根据这一规定，县级人大常委会补选上一级人大代表，也应当只限于个别出缺的代表。第三，县级人大常委会补选上一级人大代表的组织工作，应由人大常委会负责而并非由主任会议负责主持。

    四、精心制定补选办法。这里的补选办法不是指省级人大常委会制定的补选办法，而是特指县级人大常委会针对某次补选上一级人大代表而制定的补选操作办法，其主要内容应当包括：法律依据、补选名额、补选工作的主持、候选人提名推荐、选举方式、参会人员要求、票箱设置、监票员、计票员、未尽事宜处理等问题的规定和明确。由于补选只是个别情况，为了简化补选工作，提高工作效率，经本级人民代表大会常务委员会决定，补选可以等额选举，也可以差额选举，选举的程序和方式也可以适当简化。补选办法必须经本级常委会审议通过，这样才能为县级人大常委会补选上一级人大代表提供一个具有法律效力、供补选工作遵循和可操作性相对较强的补选工作操作“指南”。

    五、代表候选人的提出。《选举法》第二十九条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”。在县级人大常委会补选上一级人大代表的提名推荐候选人工作中，笔者认为应当注意三点,第一，关于政党和人民团体哪一级组织有权推荐代表候选人问题。间接选举产生的全国人大代表，政党和人民团体中央和省一级组织可以推荐全国人大代表的候选人（《<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>释义及问题解答》，第53—54页，乔晓阳张春生主编，2006年1月第二版）。根据这一推断，政党和人民团体省、自治区、直辖市和设区的市、自治州以及县一级的组织，可以推荐省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大代表候选人。县级人大常委会和主任会议都不能提名推荐补选上一级人大代表候选人。第二，关于代表联名推荐代表候选人问题。《地方组织法》第四十六条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议”。有的省级人大常委会根据此条规定，在补选各级人民代表大会代表办法中规定“县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上，也可以联名推荐代表候选人”。笔者认为这一规定不妥。县级人大常委会组成人员首先是代表，如果在补选上一级人大代表中，常委会组成人员联名推荐代表候选人，应当至少十人联名，这才与《选举法》第二十九条“选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”的规定相符。第三，关于提名推荐代表候选人人数问题。《选举法》第五十一条规定：“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等”。《地方组织法》第二十一条规定：“主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额”。县级人大常委会在补选上一级人大代表工作中，提名推荐代表候选人也应严格遵循这些规定。

    六、关于选举方式问题。《选举法》第三十六条规定：“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法”。选举采取无记名投票方式，民主性更强，目的是让投票人不受外界干扰，自由表达自己的意愿。选举应当无记名投票，不能采用举手表决或者电子表决器表决。因为在我国，选举就意味着可以另选他人，只有投票才能另选他人，举手表决和电子表决器表决都不能另选他人，这也是选举与任免、决定任免的重要区别。我们有的省级人大常委会《补选办法》规定，县级人大常委会在补选上一级人大代表表决时，可以举手表决或者用电子表决器表决的做法就值得商榷了。县级人大常委会补选上一级人大代表时，候选人必须获得全体组成人员的过半数选票才能当选，不能以得票多的当选。因为《地方组织法》第四十五条已经明确规定：“常务委员会的决议，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过”。常委会组成人员因病或者其他原因未能出席常委会会议的，不能委托其他组成人员代为投票。（作者单位：重庆市南川区人大常委会人事代表工作委员会）