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关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》的说明

——2011年12月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

全国人大常委会法制工作委员会副主任　李飞

来源：   浏览字号： 大 中 小 2012年03月05日 16:16


全国人民代表大会常务委员会：

    我受委员长会议的委托，现对《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》作说明。

    澳门基本法附件一第七条规定：“二○○九年及以后行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”附件二第三条规定：“二○○九年及以后澳门特别行政区立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”2011年11月15日，澳门特别行政区行政长官崔世安在施政报告中提出，随着2013年第五届立法会选举、2014年第四任行政长官选举的临近，特区政府决定把处理两个产生办法是否修改问题作为2012年施政的一项重要内容。特区政府将在以往工作的基础上，按照澳门基本法的规定，坚持从澳门实际情况出发，在继续广泛听取社会各界意见的基础上，就2013年第五届立法会和2014年第四任行政长官的产生办法是否修改以及如何修改问题，提出处理方案。2011年11月17日，行政长官崔世安致函吴邦国委员长，来函提出，“考虑到澳门基本法附件一和附件二有关修改两个产生办法的规定与香港基本法的有关规定大体相同，而全国人大常委会曾经对香港基本法附件一第七条和附件二第三条作出解释，明确修改两个产生办法的程序，因此，对澳门基本法附件一第七条和附件二第三条的规定是否需要作出解释，谨请全国人大常委会酌定。”澳门社会对特区政府将修改两个产生办法列入施政议程表示广泛赞同，对于修改两个产生办法的程序，有不少意见认为，澳门基本法附件一和附件二有关两个产生办法修改程序的规定与香港基本法的有关规定大体相同，应当由全国人大常委会加以明确，以利于澳门特区两个产生办法修改工作顺利进行。

    委员长会议认为，澳门基本法附件一和附件二分别规定，行政长官和立法会产生办法“如需修改”，可依照有关附件规定的程序进行修改，至于如何确定是否需要修改两个产生办法，有需要加以明确。为了保证澳门基本法的正确实施，根据宪法第六十七条第四项关于全国人大常委会行使解释法律职权的规定和澳门基本法第一百四十三条第一款“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”的规定，委员长会议认为，由全国人大常委会对澳门基本法附件一和附件二有关条款作出解释，是必要和适当的。

    为此，委员长会议提出了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》（以下简称解释草案），依照澳门基本法第一百四十三条第四款的规定，征询了全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会的意见，并听取了澳门特别行政区全国人大代表、全国政协委员、澳门特别行政区政府的意见。现将草案内容说明如下：

    一、关于“如需修改”的含义问题

    澳门基本法第四十七条规定：“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”“行政长官的产生办法由附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定。”澳门基本法第六十八条规定：“澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久性居民担任。”“立法会多数议员由选举产生。”“立法会的产生办法由附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》规定。”澳门基本法附件一规定，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照澳门基本法的规定选出，由中央人民政府任命。选举委员会委员共300人，由四部分人士组成。附件一还就选举委员会的组成、委员产生办法、行政长官候选人提名和选举等作了具体规定。澳门基本法附件二规定第一届、第二届立法会的具体产生办法，接着规定了第三届及以后各届立法会的组成和产生办法。澳门基本法第四十七条、第六十八条和附件一、附件二关于行政长官和立法会产生办法的规定，体现了澳门特区政治体制必须符合澳门特区法律地位、符合澳门实际情况、保持基本政治制度稳定等重要原则。同时考虑到随着澳门社会发展进步，可能需要对行政长官和立法会产生办法作出修改的情况，澳门基本法附件一第七条和附件二第三条分别规定，2009年及以后行政长官的产生办法和立法会的产生办法“如需修改”，可以依照法定程序进行修改。据此，澳门基本法附件一第七条和附件二第三条规定的“如需修改”，应当理解为2009年及以后可以进行修改，也可以不进行修改。因此，解释草案第一条规定，“上述两个附件中规定的二○○九年及以后行政长官的产生办法、立法会的产生办法‘如需修改’，是指可以进行修改，也可以不进行修改。”

    二、关于“如需修改”应由谁确定和应由谁提出修改法案的问题

    澳门特别行政区是直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方行政区域。澳门特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。澳门特别行政区的政治体制是由全国人大制定的澳门基本法予以规定的。我国是单一制国家，地方无权自行决定或改变其政治体制。澳门政治体制的发展涉及中央和特别行政区的关系，必须在澳门基本法的框架内进行。修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法，是澳门政治体制发展中的重大问题。是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和澳门基本法确立的一项极为重要的原则，是“一国两制”方针的应有之义。

    澳门基本法附件一第七条和附件二第三条规定，修改行政长官的产生办法、立法会的产生办法，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案。这一规定，一是指修改时必经的法律程序，二是通过“批准”或“备案”才能生效表明了中央的决定权。如认为确需修改，根据行政长官对中央负责的原则，特别行政区行政长官应向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照澳门基本法第四十七条和第六十八条的规定，根据澳门特区的实际情况予以确定。这是中央对澳门特别行政区政制发展所必须承担的责任，对于维护澳门社会各阶层、各界别、各方面的利益，维护澳门的长期繁荣稳定和发展，是十分必要的。

    对于在修改两个产生办法时，应当由谁提出修改法案，也是一个需要加以进一步明确的问题。根据澳门基本法确立的政治体制，澳门特别行政区实行行政主导，行政长官是特别行政区的首长，代表澳门特别行政区，对中央人民政府和澳门特别行政区负责；同时澳门基本法第七十五条还规定，“澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出”。因此，立法会议员无论个别或联名都不得提出涉及政治体制的法律草案。据此，修改行政长官产生办法和立法会产生办法的法案，应由特别行政区政府向立法会提出。

    基于以上所述，解释草案第二条规定：“上述两个附件中规定的须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案，是指行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改时必经的法律程序。只有经过上述程序，包括最后全国人民代表大会常务委员会依法批准或者备案，该修改方可生效。是否需要进行修改，澳门特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四十七条和第六十八条规定，根据澳门特别行政区的实际情况确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法的法案，应由澳门特别行政区政府向立法会提出。”

    三、关于如果不作修改是否适用现行规定的问题

    如果澳门特区行政长官和立法会的产生办法不作修改，届时行政长官的选举和立法会议员的选举适用什么产生办法，需要加以明确。按照“如需修改”的立法原意，在不作修改的情况下，行政长官的产生办法理应适用附件一规定的现行行政长官产生办法，立法会的产生办法理应适用附件二规定的现行立法会产生办法。对此，解释草案第三条按照上述内容作了规定。

    《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

 

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责任编辑： 李杰

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