全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于
检查《中华人民共和国公共文化服务保障法》
实施情况的报告

    2020年12月23日，十三届全国人大常委会第二十四次会议举行第二次全体会议。全国人大常委会副委员长蔡达峰作关于检查公共文化服务保障法实施情况的报告。摄影/ 马增科

全国人民代表大会常务委员会：

加强公共文化服务是对人民美好生活新期待的积极回应，是提高国家文化软实力的重要途径。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、坚定文化自信的全局和战略高度，对公共文化服务工作作出一系列重大决策部署。习近平总书记强调要着力提升公共文化服务水平，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。为贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于公共文化服务工作的决策部署，进一步实现好、维护好、发展好人民文化权益，全国人大常委会开展了公共文化服务保障法执法检查。

这次执法检查，是本届全国人大常委会首次对文化方面法律的实施情况进行检查，栗战书委员长专门作出批示，指出“要紧扣党中央决策部署、坚持以人民为中心开展好这次执法检查，督促和支持有关国家机关依法履职、改进工作，健全人民文化权益保障制度，推动构建覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，增强人民群众的文化获得感、幸福感，为坚定文化自信、满足新时代人民对美好生活的新期待、建设社会主义文化强国提供更加有力的法治保障。”

执法检查组由艾力更·依明巴海、万鄂湘、郝明金、蔡达峰副委员长任组长，教科文卫委李学勇主任委员任副组长，成员由全国人大常委会组成人员、教科文卫委委员和全国人大代表共23人组成。8月28日，执法检查组召开第一次全体会议，深入学习领会习近平总书记关于社会主义文化建设的重要论述，传达学习栗战书委员长批示要求，听取文化和旅游部、财政部、广电总局、国家发展改革委、人力资源社会保障部以及国家图书馆、国家博物馆贯彻实施法律的情况汇报，部署执法检查工作。9月，执法检查组分为4个小组分别赴河北、山西、内蒙古、安徽、河南、青海6个省、自治区开展实地检查，深入到16个地市，听取地方政府和有关部门的汇报，与五级人大代表和专家学者、基层工作者座谈交流，实地检查了96家公共文化设施。同时，委托吉林、上海、浙江、海南、甘肃5个省、直辖市人大常委会开展自查。11月13日，执法检查组召开第二次全体会议，总结检查工作，研究讨论报告。

这次执法检查有几个特点：一是把深入学习贯彻习近平总书记关于社会主义文化建设的重要论述贯穿全过程，及时跟进学习习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的重要讲话精神，在检查中带头宣讲，时刻遵循，推动落实。认真学习贯彻党的十九届五中全会精神，紧紧围绕落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》部署安排，提出推进法律实施的意见和建议。二是认真落实栗战书委员长关于执法检查的批示要求，扎实做好前期调研，制定内容详实的检查方案，明确7项检查重点并细化为28个具体问题。在检查中坚持问题导向，着力增强检查实效；坚持以法律规定为准绳，一个条款一个条款对照检查，把法律制度的引领、规范、保障作用充分发挥出来。三是根据疫情防控形势，及时调整工作安排，主动协调有关部门和人员，扎实做好各环节工作，做到力度不减、标准不降。四是创新方式方法，开展网上问卷调查，委托北京大学国家现代公共文化研究中心等机构对法律实施情况进行第三方评估并形成4份专题报告，随机抽查了22家公共文化设施，实地检查了57家县、乡（镇）、村（社区）公共文化设施，深入实际、深入一线，多方位、多渠道听取意见，全面了解和掌握法律实施真实情况。

现将这次执法检查的主要情况报告如下：

一、法律实施取得明显成效

公共文化服务保障法是党的十八大以来文化立法的代表性成果，是文化领域一部综合性、全局性、基础性的重要法律，是一部充分体现社会主义制度优越性的重要法律。该法于2016年12月25日由十二届全国人大常委会第二十五次会议通过，自2017年3月1日起施行。法律实施以来，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，国务院有关部门制定了《关于进一步推进政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《关于加强广播电视公共服务体系建设的指导意见》《文化志愿服务管理办法》等配套规章和规范性文件，广东、江苏、浙江、天津、湖北、陕西、贵州、重庆、安徽、湖南、上海等地先后出台了地方性法规，为法律实施提供了有力支撑。

从检查情况看，各级政府及有关部门把贯彻实施公共文化服务保障法摆在重要位置，践行立法宗旨，切实抓好落实，取得显著成效，推动文化事业在新时代取得新进展，人民文化权益保障达到新水平。

（一）坚持依法履职，政府公共文化服务保障责任得到有效落实

一是高度重视法律实施和监督。国务院有关部门召开全国文化系统学习贯彻公共文化服务保障法视频会议，并在全国范围内对法律实施情况开展督察。一些地方主要负责同志开展专题调研或者作出指示批示，研究部署依法推进公共文化服务工作，有的地方人大常委会主动开展了执法检查。二是加强规划引领。各级政府依法将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，摆在更加突出位置。实地检查和受委托自查的省份把公共文化服务作为全面建成小康社会的重要内容，与脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略实施相结合，纳入相关考核评价体系，统一部署，一体推进。三是加强组织领导。国务院和县级以上地方政府建立公共文化服务综合协调机制，初步形成纵向衔接、横向联动、齐抓共管的工作格局。四是落实保障经费。2017年至2020年，中央财政共安排公共文化服务体系建设相关资金872.81亿元，其中2020年安排232.14亿元，比2019年增加7.08亿元。许多地方公共文化支出逐年增长，河北等地增速高于当地经济发展和财政收入增速。五是推进标准化建设。国家层面制定了基本公共文化服务指导标准，各省、自治区、直辖市制定了配套实施标准，93.7%的市（地）级政府和98.7%的县级政府出台了公共文化服务目录并认真组织实施。

（二）初步建成覆盖城乡的公共文化设施网络，管理和服务水平不断提升

一是深入实施公共文化基础设施建设提升工程。截至2019年底，全国共建有博物馆5535个，美术馆559个,公共图书馆3196个，文化馆3326个，文化站40747个，基层综合性文化服务中心564277个。一些地方建成具有当地特色的公共文化设施，如青海的藏文化博物院、海南的“海上书房”。许多图书馆开设“红色书房（屋）”，传播红色文化，传承红色基因。太原市图书馆开设“马克思书房”，集中收藏、推介马克思主义著作，设立“习近平新时代中国特色社会主义思想文献专区”，引导广大读者学习当代中国马克思主义、21世纪马克思主义。二是实行公共文化设施免费或者优惠开放。目前，全国所有公共图书馆、文化馆（站）、美术馆和4929家博物馆免费开放，实现“无障碍、零门槛”进入，受到群众欢迎。2017年至2019年，国家博物馆年均参观人数超过800万。疫情期间，一位农民工手写留言深情告白东莞图书馆，“想起这些年的生活，最好的地方就是图书馆了。”三是创新管理机制和服务理念，提高服务效能。截至2020年6月，全国2443个县（市、区）建成文化馆总分馆制，2320个县（市、区）建成图书馆总分馆制，实现资源共享，进一步方便群众获取公共文化服务。基层综合性文化服务中心建设深入推进，公共文化资源得到有效整合和统筹利用，实践中涌现出浙江“农村文化礼堂”、甘肃“乡村舞台”、安徽“农民文化乐园”、江西“农家书屋＋电商”等创新典型。一些公共文化机构变被动提供服务为主动引导群众，内蒙古各级图书馆举办的“鸿雁悦读”、河南各级图书馆开展的“书香河南”等活动已经成为当地具有一定影响力的文化品牌。

（三）公共文化产品和服务日益丰富，人民群众文化获得感、幸福感显著增强

一是公共文化资源总量不断扩大，服务方式不断创新。广大文化工作者认真学习贯彻习近平总书记给内蒙古乌兰牧骑队员、给国家图书馆老专家、给中国戏曲学院师生的回信精神，坚持人民至上，不断丰富公共文化服务的内容和形式，推动文化改革发展成果更多更好更广泛地惠及全体人民。2019年，全国公共图书馆共藏书11.12亿册，电子图书8.66亿册，博物馆藏品共计4224万件，公共数字文化工程资源总量达到1274TB。上海建成全国首个省级区域全覆盖的公共文化数字服务平台“上海文化云”。青海建成国内首家直播藏语广播电视节目的网络平台。国家图书馆网上“国图公开课”日均访问量超过21万人次。二是文化惠民工程深入实施。“戏曲进乡村”“流动舞台车”“一村一月放映一场电影”“广播电视户户通”等项目持续推进，进一步打通基层公共文化服务“最后一公里”。目前，全国广播节目和电视节目综合人口覆盖率分别达到99.13%和99.39%。许多地方开展了面向特殊群体的文化惠民活动，如上海的“老年文化艺术节”、河南的“少儿艺术大赛”、四川的“残疾人文化节”、甘肃的“农民工专场演出”。三是群众性文化活动蓬勃开展。国家级群众文艺奖项“群星奖”多年来为群众展示艺术才华搭建了重要平台。“西北五省区花儿演唱会”“魅力北部湾”“健康生活·悦动吉林”等在当地群众中具有广泛影响。2019年，227个县、49607个村开展了“全国乡村春晚百县万村网络联动”活动，现场观众达3.79亿人次，网络参与超过4.65亿人次。

（四）引导社会力量参与，公共文化服务供给途径日益多元化

一是积极推进政府购买公共文化服务。建设线上“全国公共文化和旅游产品交易中心”，举办长三角地区、粤港澳大湾区公共文化和旅游产品采购大会，搭建平台引导社会力量提供公共文化产品。二是鼓励和支持社会力量参与公共文化设施管理。上海市超过90%的社区文化活动中心委托企业、社会组织等参与管理和运营。三是积极培育文化志愿服务队伍。目前，全国注册文化志愿者近200万人。“春雨工程—全国文化志愿者边疆行”“大地情深—国家艺术院团走基层”等文化志愿活动，连续多年将优秀文艺作品送到边疆民族地区。河南出台文化志愿服务管理办法，在全省农村开展的“寻找村宝”文化志愿活动被《人民日报》等媒体报道。

（五）助力疫情防控，公共文化服务开辟新路径

新冠肺炎疫情发生以来，各级政府及有关部门和公共文化机构主动适应群众获取信息渠道的变化，充分利用各种公共文化资源，加强宣传教育和舆论引导，为打赢疫情防控阻击战提供了强大精神力量，为满足疫情期间人民精神文化需求提供了有力保障。广电总局组织协调全国6182个乡镇、近10.5万个行政村使用127.2万只农村应急广播终端设备，宣传有关政策，普及科学知识，织密农村疫情防控“安全网”。文化和旅游部在国家政务服务平台推出“在线公共文化服务”专栏，提供全国博物馆线上展览等多项服务；举办2020年全国舞台艺术优秀剧目网络展演，网络点击量突破8.7亿次。许多公共文化机构“闭门不谢客、服务不打烊”，有的图书馆推出了线上公益课堂，有的博物馆开展了云端文化遗产展览，有的文化馆、群众艺术馆通过网络向群众提供精彩演出。湖北省图书馆、武汉市图书馆建设“方舱数字文化之窗”，在线提供8万多册电子图书和40多万个音视频节目，覆盖武汉所有方舱医院和隔离酒店，为当地群众提供了宝贵精神食粮。

二、法律实施存在的主要问题

法律实施三年多来，各地各部门依法开展了大量工作，取得了显著成效，但与满足人民日益增长的美好生活需要、建设社会主义文化强国的要求相比还有一定差距，法律实施中还存在一些问题，需要引起重视并着力解决。

（一）保障责任未完全落实到位

法律第2条规定了公共文化服务的政府主导原则。法律第45条、第56条等条款对经费保障和制度建设等作出规定。目前，有的地方对依法做好公共文化服务工作的重要性、紧迫性认识不充分，政府主体责任、相关部门责任压得不实不紧，采取的保障措施不够有力。一些公共文化机构工作人员对法律不熟悉，对依法承担的责任认识模糊。有的地方经费保障不到位，公共文化设施建设达不到标准，配置的器材和设备更新不及时，部分文化馆（站）免费开放的配套资金不能有效落实，长年依靠中央转移支付资金维持运转。一些公共文化活动的补助标准多年不变，不适应现实需要。检查中还了解到，反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度尚未普遍建立，基本公共文化服务标准制度建设还存在空白点。

（二）服务效能发挥不够充分

法律第4条规定要提高公共文化服务效能。法律第15条、第30条、第33条等条款对相关工作作出规定，这些规定在落实落地上还存在短板。一是有的地方将公共文化服务简单视为提供娱乐活动，未将其同增强文化自信、弘扬社会主义核心价值观、提高全民族文明素质紧密结合起来。二是群众喜闻乐见的公共文化产品还不够丰富。一些地方举办的公益性演出、组织的送文化下乡等活动以及农家书屋配备的图书等与群众实际文化需求不完全适应，有的文化站主要服务内容仍然是“吹拉弹唱”四件套，对群众缺乏吸引力。三是一些地方建设公共文化设施从实际实效出发不够，未充分结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色等实际情况进行科学规划。有的设施位置偏远，群众利用不便。有的地方存在“重设施建设、轻管理使用”的问题，公共文化设施建成后管理不规范，开展活动少，服务效能低，甚至长期处于闲置状态。四是数字公共文化资源较少，网络服务提供不充分。有的公共文化设施虽然配备了网络设备，但可链接的网络资源较少，互联互通水平较低，有的设备联而不通，无法正常使用。当前的数字化、网络化建设主要集中在公共文化设施场所内，通过移动终端提供的公共文化产品数量有限。

（三）资源配置需要进一步优化

法律第8条规定，国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展。法律第9条、第35条分别对特殊群体公共文化服务、促进城乡公共文化服务均等化作出规定。目前，全国公共文化设施已基本实现全覆盖，但区域间、城乡间的建设水平和服务质量仍然存在一定差距，特殊群体的文化权益保障还不到位。受经济发展等因素影响，中西部地区一些农村公共文化设施设备老旧、条件简陋，提供的服务种类和数量偏少，形式较为单一。有的偏远地区约半数乡镇文化站、村文化室因缺乏取暖条件在冬季几乎处于闲置状态。此外，适合未成年人、老年人、残疾人的公共文化产品相对较少，对农民工的公共文化服务较为薄弱，盲文出版物、视听读物、手语节目数量有限，一些公共文化场所配备的无障碍设施较少、功能不完善。

（四）社会力量参与不够广泛深入

法律第32条、第42条、第43条、第48条、第49条等条款对社会力量参与公共文化服务作出规定。近年来，虽然出现了一些社会力量参与公共文化设施建设、管理以及提供公共文化服务的典型事例，但总体上尚未形成规模性的多元化公共文化服务投入机制、多主体的公共文化产品供给机制，社会力量参与的广度和深度需要进一步拓展。一是有的地方仍然存在政府包揽“办文化”的倾向，向社会购买公共文化服务不到位，引入竞争机制、采用市场手段不充分。同时，政府购买公共文化服务的配套机制尚不健全，缺少专家评审、承接主体资质认定和评价标准等方面的制度规范。二是在一些方面缺乏政策支撑。例如，法律第32条规定，国家鼓励和支持机关、学校、企业事业单位的文化体育设施向公众开放，但在国家层面和许多地方尚未出台具体的实施办法。三是社会力量在公共文化机构管理和运营等方面发挥的作用不明显。例如，一些公共文化机构成立了理事会，吸纳服务对象和有关方面代表参加，但“社会理事”参与管理和决策的积极性不高，有的理事会流于形式。四是文化志愿者管理、教育培训、激励保障等方面的机制还不完善，规范化、专业化水平有待提高。

（五）专业人才紧缺

法律第51条、第52条、第54条对公共文化服务岗位、专业人才和队伍建设作出规定，这些规定在转化为具体工作举措上需要进一步加强。检查中了解到，当前公共文化服务专业人才总量不足，缺口较大，特别是有文艺专长、懂网络、会管理等方面的人才紧缺。在基层特别是农村地区，普遍存在人员不足、年龄老化、专职不专干和“人才进不来、来了留不住”等问题，缺少素质优良、业务适配、热心事业的专业人员。很多文化馆（站）、农家书屋的管理人员都是兼职，缺乏组织开展活动的积极性主动性，有的村文化室、农家书屋时有“铁将军把门”现象。此外，高等教育、职业教育中除图书馆、博物馆以外的公共文化服务相关专业设置较少，人才培养不能满足现实需要。

三、意见和建议

要深入学习贯彻习近平总书记关于社会主义文化建设的重要论述，对标对表党中央决策部署，紧紧围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，推进法律全面深入实施，高质量构建现代公共文化服务体系，着力提升公共文化服务水平，推动新闻出版、广播影视、文学艺术、哲学社会科学事业全面繁荣发展，为保障人民文化权益、提高社会文明程度、建设社会主义文化强国作出新贡献。

（一）切实提高政治站位，始终坚持正确方向

一是强化公共文化服务工作的政治导向，把坚持党管宣传、党管意识形态、党管媒体等原则落实到公共文化服务工作的全过程、各环节。二是坚持以人民为中心的工作导向，坚持问需于民、问计于民、问效于民，进一步增强人民文化福祉。三是坚持以社会主义核心价值观为引领，把推进公民道德建设、实施文明创建工程、拓展新时代文明实践中心建设深度融入到法律实施中，加强社会主义精神文明建设，促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一。把图书馆、博物馆、文化馆（站）等公共文化设施建设成为坚定文化自信、凝聚中国力量、提高国家文化软实力的重要阵地，在推动形成适应新时代要求的思想观念、精神面貌、文明风尚、行为规范等方面发挥更加重要的作用。

（二）压实压紧政府主体责任，进一步加大保障力度

一是把公共文化服务纳入“十四五”国民经济和社会发展规划，纳入国家基本公共服务标准和地方实施标准，根据2035年远景目标加强战略谋划和系统布局。加强国家重大文化设施和文化项目建设，推进国家版本馆、国家文献储备库、智慧广电等工程。实施文艺作品质量提升工程，实施全媒体传播工程，创新实施文化惠民工程，建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园。二是健全公共文化服务经费保障机制，提高财政资源配置效率、使用效益。认真落实《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，将适宜由地方更高一级政府承担的基本公共文化服务支出责任上移，避免过多增加基层政府支出压力。三是推动公共文化服务数字化建设。科学划分各级政府及有关部门责任，加快发展“互联网＋公共文化服务”，加快推进大数据、云计算、物联网、人工智能、5G等新技术新手段的应用，加快建设文化惠民工程数字服务移动终端。开发更多有利于青少年健康成长的网络公共文化产品。四是传承弘扬中华优秀传统文化，推动创造性转化、创新性发展。加强文化遗产保护和研究，促进合理利用。五是加大对革命老区、民族地区、边疆地区的帮扶力度，不断提高脱贫地区公共文化服务质量。加大对特殊群体和困难群众基本文化权益的保障力度，为未成年人、老年人、残疾人和流动人口提供更加丰富、更高质量的公共文化服务。六是推进人才队伍建设，合理设置岗位，配备专业人员，加强教育培训，健全人才激励和保障机制。七是认真研究总结疫情防控期间的做法经验，进一步做好疫情防控常态化背景下公共文化服务工作。

（三）聚焦基层基础，加快推进城乡公共文化服务体系一体建设

一是坚持从实际实效出发，优化公共文化设施布局，均衡配置城乡公共文化资源，推进城乡资源整合和互联互通。二是把公共文化服务工作深度融入乡村振兴战略实施，完善农村文化基础设施网络，增加农村公共文化服务总量供给，进一步缩小城乡差距。三是发挥中心城市优质资源对周边地区特别是乡村的辐射带动作用，推动共建共享。深入推进图书馆文化馆总分馆制建设，将农家书屋作为县图书馆村级分馆或者村级服务点，统一建设、统筹管理、综合使用。四是把公共文化服务工作纳入社区网格化管理，调动基层群众性自治组织、企业事业单位和社会组织等多方面力量参与相关工作，形成多元联动的工作格局。五是广泛开展群众性文化活动，完善扶持机制。坚持“送”文化与“种”文化并重，培养基层文化骨干，建立健全社区、乡村文化指导员制度。

（四）拓展途径渠道，进一步引导和支持社会力量参与公共文化服务

一是推广运用政府和社会资本合作等模式，完善财税优惠政策以及公益性演出补贴、群众文化消费补贴等制度，激发社会力量参与公共文化服务的活力，培育一批具有良好社会声誉、较强专业能力、致力于从事公共文化服务的社会组织。二是健全政府购买公共文化服务机制，完善指导性意见和目录，建立由购买主体、社会公众、第三方共同参与的综合评价机制。三是推动机关、学校、企业事业单位文化体育设施向公众开放，让群众享有更多、更便捷的公共文化资源。四是支持行业协会依法依规开展工作，充分发挥在行业自律、行业管理、行业交流等方面的重要作用。五是加强文化志愿者队伍建设，完善管理评价、教育培训、激励保障机制，构建参与广泛、内容丰富、形式多样、机制健全的文化志愿服务体系。

（五）深化文化体制改革，不断提升治理效能

一是深入推进公共文化服务供给侧改革，坚持群众需求导向，建立健全“需求征集—服务供给—评价反馈”的互动式、菜单式服务机制，推动公共文化服务与群众文化需求精准有效对接。二是探索建立跨部门、跨机构、跨区域的基层公共资源整合和利用机制，实现公共文化服务与农业、教育、卫生、科普、民政等领域惠民项目融合发展。三是完善公共文化服务工作考核评价指标，建立健全服务质量监测机制、第三方评价机制等。四是深化公共文化机构法人治理结构改革，进一步落实法人自主权。在一些领域通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的管理和运营。

以上报告，请审议。