联大决议与国际法渊源

        国际法渊源是国际法古老的理论与实践问题之一，长期以来，《国际法院规约》第38条第一款之规定已被认可为对国际法渊源的权威性解释。学术界盛行的观点是：条约和国际习惯是主要的渊源，其他各项是其他渊源或补助资料。二战后，国际组织发展得如火如荼，其活动已深入到整个国际社会关系的方方面面，国际组织决议的法律性质问题随之引起各国学者的广泛关注和讨论。愈来愈多的人认为国际法院规约第38条只是《常设国际法院规约》相应内容原封不动的移植，考虑到其后数十年国际社会及国际法的发展变迁，有重新加以解释和分析的必要。
        国际法院规约第38条没有列出国际组织的决议，这成为许多人否认国际组织决议法律效力的根据之一。然而，对于该条规定是否是国际法渊源的表述是值得怀疑的。规约第一条“联合国宪章所设之国际法院为联合国主要司法机关，其组织及职务之行使应依本规约之下列规定。”中明确指出，这是针对国际法院适用的行为规则，为其履行职务而设定。同时，第38条作了如下规定“一、法院对于陈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用：(子)不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者；(丑）国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者；（寅)一般法律原则为文明各国所承认者；(卯)在第五十九条规定之下，司法判例及各国权威最高之公法学家学说，作为确定法律原则之补助资料者。”可见，从规约本身出发，其目的是为国际法院履行司法职能设定一套机制，而从文本中也无法找出其为国际法设定表现形式的意图。所以，该规定只是为了法院在具体审理时适用法律的方便，指引法官的司法活动，而并非对于国际法渊源的表达。
        此外，即使承认其确系国际法渊源的正式表达，那么其文义是否穷尽，即其是否列举了国际法的所有表现形式呢？这同样是应予置疑的。《规约》本身是条约，因此它同任何其他条约一样，只约束当事国和参加国际法院某种诉讼程序的国家，理论上对除此以外的其他国家没有约束力。虽然目前绝大多数国家是《规约》的当事国，但在《规约》制定之初，很难说它是国际法渊源具有代表性的权威性说明。“我们认为，就理论说，国际法的渊源是随着国际社会的发展而发展的，从而不能说已详尽无遗。”[注1]所以《规约》第38条第一款所列举的，不是详尽的国际法渊源。“在这方面，过去50年最大的变化是国际组织数目的增加和任务的发展，它们对国际法的渊源有很大的影响。”不容否认，法是社会关系的调节器，是对现实的映射，它伴随着现实的发展而不断变化。该规约拟定之时，国际组织数量尚少，作用也远不及如今。而时至今日，国际组织在世界舞台上扮演的角色日渐重要，以规约没有列明为理由来否认联大为代表的国际组织决议的法律地位，显然是不合时宜的。
        由此可见，随着形势的发展，国际组织决议有可能也有必要成为国际法的渊源。

        在众多的国际组织中，联合国无论从成员数量，国际影响、作用领域来看，都当之无愧地成为最典型的国际组织。因此，关于联合国大会决议法律地位的讨论，对解决国际组织决议与国际法渊源的关系问题，其意义应当是不言自明的。研究国际法渊源的范畴，这是应先行解决的问题。
        在对联大决议的法律地位进行探讨之前，明确国际法渊源究竟具备怎样的特征，是我们做出正确判断的关键所在。
        一般而言，法律是指表现为国家意志，并以国家资源为基础的强制力保障实施的行为规范。与国内社会相比较，国际社会虽然没有立法与强制机关，但这并不妨碍国际法作为法律的本质。因此，国际法渊源的内容也随着这个结论的得出而清晰可见了。笔者认为，影响某种规范是否具有国际法上的效力，必须考虑三个因素：
        其一，是否是一种行为规范。与国内法不同，主权国家是国际社会实践的最大参与者，也是国际法的主要调整对象，因此，国际法主要是规范国家行为的。同时，作为规范而存在，就决定了它具有可重复性。契约性条约和造法性条约法律性质的不同正在于此。前者是为了解决当事国之间具体事项而订立，并不具备可重复性，因此也就并非国际法之渊源。诚然，契约性规范如同造法性规范一样，其具有约束当事者的效力是毋庸置疑的。不过，契约性规范如果要演变为可普遍适用的造法性规范，则必须具有一般法律规范所必须具备的结构特征和普遍适用的基础。
        其二，是否表现为国家意志。国际法更多表现两国或多国意志，虽然其间不乏博弈过程，但“求同”是建立规则更为有效的途径，国家意志在国际法通常表现为“共同意志”。
        其三，是否具有拘束力。国际社会不存在凌驾各国之上的强制机关，使得这种拘束力的强制性远远不及国内法，正基于此，国际法被称为“软法”。归根结底，国家认为自己受这些规则的约束，才是其获得法律地位的源泉。因此，国家的同意是国际法效力的依据。此外，国家同样会动用国家资源来保障这种规则的实现。
        如果说条约规范本质上是以条约为外在形态的国家间的明示同意，习惯规范则表现为暗含于国际实践中的法律确信。的确，形成一项习惯规范，毋需所有国家参加，国家接受一项一般国际规范的拘束也不以积极的同意为条件，只要当该习惯规范在影响自身利益时未明确表示反对就够了。但是，绝不能说习惯规范不依赖于国家的主观状态而无条件地产生拘束力。共同同意是国际法的效力根据，习惯规范和条约规范只是意思表示方式的区别。除了国际强行法外，国际法并不强迫任何国家接受它所不愿接受的规则。从理论上说，一个新国家完全有权自诞生之日起一直排除一个普遍习惯规范的适用，其现实后果只是不能与相应国家在该规范的基础上发生关系而已，除非该规范已演变为国际强行法。诚然，新生国家大都会自动地接受一些习惯规范，但它们对国家利益的考虑可能远高于从法律角度遵守这些规范的考虑。[注2]

        半个多世纪以来，联合国在维持世界与区域性和平、安全与稳定，促进国家间政治、经济、文化关系的正常发展等方面做出了一定的贡献，而其在健全国际法律制度方面的作用也是不容忽视的。作为联合国主要机构之一的联合国大会，其职能便是通过决议来“提倡国际法之逐渐发展与编纂”（《联合国宪章》第13条第1款子项）。由于联合国的职能范围相当广泛，联大决议不仅数量很大，而且内容迥异：从有关国际和平与安全的高度政治性问题到决定召开一次会议的技术性事项。同时，决议还有各种各样的表现形式：可能是一项建议或请求，也可能是一项决定、声明或宣言。因此，很难说它们具有同样的法律效力。鉴于此，有必要对名目繁多的决议进行分类，加以具体缕析，方能得出一些比较符合客观实际的结论。
        1、内部决议的法律地位
        任何国际组织，按照创立条约，都明示地或暗含地有权做出有关该组织内部事务的决议。这些决议又可以分为两类，一类是对某一内部事项做出个别和具体处理的决议。如联合国大会单独地或与安全理事会协作，就下列事项做出法律上有拘束力的决议：接纳新会员国、开除会员国和停止会员国权利的行使（宪章第4～6条）；审议和批准联合国预算（宪章第17条）；设定辅助机关（宪章第22条），对经社理事会和托管理事会的活动进行监督，并对这两个机关发布一般的和个别的决定（宪章第60、85、87条）等。这种决议是对具体权利义务关系的设定，并非国际法所应设立的可反复适用的行为规则的范畴。另一类是对某一内部事项制定一般规则的决议。如联合国的大会依照宪章有以决议制定其议事规则的权限。这些决议构成联合国的“内部法”（Internal  Law），[注3]对联合国本身及其会员国可能产生国际法上的权利和义务，为其行为设定了规则。而内部决议尽管有拘束力,却不是调整国家间关系的，效力也只及于联合国内部。需要指出的是，一国在加入联合国时起，便有了双重身份，除了作为国际法主体的“主权者”之外，同时收获了另一种角色，即“联合国之会员”。会员国虽同意受内部决议之约束，但其意志是以“会员国”身份而为的，这与国际法上的“国家意志”存在质的差别。因此，笔者认为，这种内部决议不能构成国际法的渊源。
        2、外部决议的法律地位
        外部决议是为统一成员国的政策或协调成员国的对外行动等外部目的而形成的。《联合国宪章》规定:大会可以“讨论本宪章范围内之任何问题和事项”，还可以“向联合国会员国或安理会或兼向两者,提出对各项问题或事项之建议”(第10条)；大会也可以“考虑关于维持国际和平及安全之合作之普遍原则”，并可以“就该原则向会员国或安理会或兼向两者，提出对各项问题或事项之建议”(第11条1款)；对于大会认为“足以妨害国际间公共福利或友好关系之任何情势”，大会也可以就其“和平调整办法做出建议”(第14条)。
        可见，《宪章》除了授权就内部行政、财政事务做出有拘束力的决议外，并未授权大会对任何外部事务制定有法律拘束力的规则。外部决议可能对国际社会产生某种法律效果，但缺乏自始产生的法律拘束力。
        然而，从理论上看，一个国际组织的决议能否产生法律效力以及产生什么样的法律效力，归根结底取决于其基本文件的规定及其会员国的意志。如果一个决议或者有关决议的国际实践表现了基本文件的精神及会员国共同的法律信念，那么就没有什么理由可以否认这个决议的法律性。所以，是否存在国家的法律信念，是判断一个决议是否具有法律效力的主要标准。[注4]
        一般说来，国家的法律信念可以通过明示的或默示的协议表现出来。前者如订立条约，后者如形成习惯。对于国际组织的决议，国家可以订立条约（组织约章或其它协定）赋予其法律效力，也可以通过实践逐渐形成对决议规范的法律信念。
        除了这两种途径之外，国家的法律信念还可以从决议本身直接反映出来。现代国际组织的机构，特别是像联大这样的“世界论坛”，为世界上绝大多数国家提供了方便条件，使各会员国能够充分和及时地对所讨论的问题发表自己的意见。如果它们在决议案的讨论中明确承认决议条款为法律规范，并表示愿意承担遵守的义务，而且决议的文字用语也体现了这一点，那么就应该认为已经存在了关于这一决议的法律信念，也就应承认其法律拘束力，从而具有了国际法渊源的地位。

        总而言之，国际组织是现代国际生活中促成各国合作的一种有效的法律形式。[注5]随着国际社会的日趋组织化，国际合作的思想将进一步发展，国际相互依赖的事实将进一步加强，国际组织决议所涉范围也日渐广泛，其成果与积极影响势必得到国际社会成员的充分肯定。联合国作为重要的世界性国际政治组织，它的主要机关——联合国大会的决议，不仅在国际政治上有重大影响，而且在国际法上也有重要意义。联合国大会的决议“反映了各国政府的意愿，是世界舆论的积累和集中表达，有很大的政治影响力。特别是直接有关法律问题的那些决议，必然影响产生国际习惯的传统方式，它们代表一种普遍的信念，可以作为国际习惯形成的有力证据。它们在不同程度上具有某种阐明、确认或宣示国际法原则及规则的作用。事实上，联合国大会的决议，有些已为各国进一步缔结为国际公约（如外层空间条约等）。从这个角度来看，国际组织的决议起了促进公约签订的作用，国际公约是国际组织决议的一种发展。”[注6]而其对于国际法渊源的作用，仍应围绕国际法中“国家意志”这个核心来展开，那些不加辨别地认为联大决议或宣言直接具有“造法”功能的主张是十分危险的，因为，一旦一项决议通过，会员国便不得不立刻改正或修正现有的实践与态度，以遵循新规则，那么很可能出现弱国意志被忽略的局面。同样，全盘否定决议可能具有的国际法效力，仍然背离了国际法的本质，阻碍了国际法的发展和国际交流与合作的进一步推进。
        （作者系南京大学法学院国际法专业硕士研究生）


        注释：
        注1：李浩培《国际法的概念和渊源》第53页，贵州人民出版社1994年版。
        注2：翟玉成：《国际法的规范形态及其内在联系》，载于武汉大学学报（社科版），1997年第6期。
        注3：李浩培：《国际法的概念和渊源》第132页，贵州人民出版社1994年版。
        注4：参见秦娅：《联合国大会决议的法律效力》，载于《中国国际法年刊》（1984），中国对外翻译出版公司1984年版，第167页。
        注5：参见梁西：《国际组织法》第7页，武汉大学出版社1993年版。
        注6：梁西主编：《国际法》第269页，武汉大学出版社。