人大监督聚焦制造业供给侧结构性改革

全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿。摄影/本刊记者马增科

    2017年是供给侧结构性改革的深化之年，而制造业是供给侧结构性改革的重要领域。2017年全国人大常委会的监督工作聚焦供给侧结构性改革和制造业转型升级这两个中国经济发展的热点问题，4月底召开的十二届全国人大常委会第二十七次会议听取并审议了国务院关于推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级工作情况的专项工作报告。

    围绕这一会议议题，本刊记者在会议期间采访了全国人大财经委副主任委员尹中卿，请他详细介绍了全国人大财经委对这一重要监督议题的调研情况。

    及时高效开展专题调研

    记者：根据全国人大常委会2017年监督工作计划，十二届全国人大常委会第二十七次会议听取并审议了国务院关于推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级工作情况的报告，并明确由全国人大财经委配合做好相关工作。您能否介绍一下，为此次全国人大常委会会议听取和审议国务院关于推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级工作情况的报告，全国人大财经委具体做了哪些工作？

    尹中卿：全国人大财经委对推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级调研十分重视，成立了由副主任委员邵宁和我牵头，王力、付双建、吕薇、朱发忠、李礼辉、徐如俊委员参加的专题调研组。调研组先后赴上海、湖北、重庆、湖南、山东、天津、浙江等省市进行调研，考察企业近百家，在京分别召开中央有关部门、4家行业协会、4家中央企业座谈会，并委托北京市等6个省（市）人大财经委开展了专题调研。全国人大常委会副委员长张平和全国人大财经委主任委员李盛霖、副主任委员吕祖善参加了部分调研和座谈。在实地调研和座谈的基础上，形成了全国人大财经委的专题调研报告。这个调研报告作为十二届全国人大常委会第二十七次会议的参阅文件印发，供常委会组成人员参考。

    推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级取得初步成效

    记者：刚才您谈到，全国人大财经委为十二届全国人大常委会第二十七次会议的这一议题组织开展了专题调研。请问，围绕推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级，国务院、各部门、各地方都做了哪些工作、成效如何？能否举例说明？

    尹中卿：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽全局，作出了我国经济发展进入新常态的科学判断，形成了以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策框架。中央财经领导小组多次研究部署推进供给侧结构性改革、振兴制造业。2016年，国务院围绕“三去一降一补”五大任务先后出台了钢铁煤炭行业去产能、处置“僵尸企业”、降低实体经济企业成本、化解房地产库存、降低企业杠杆率、加大补短板工作的方案和意见，分别建立了由相关部门和单位组成的部际联席会议，定期协调推进政策措施落实。国家发展改革委、工业和信息化部等部门分别出台了一系列配套政策，开展淘汰落后产能、清理违法违规建设项目、联合执法3个专项行动；围绕“中国制造2025”的落实，先后实施了61个工业强基、133个智能制造、83个绿色制造、473个技术改造重点项目。

    各地区采取一系列政策举措，全力落实供给侧结构性改革“五大任务”，加快推动制造业转型升级。我们在调研中了解到，上海市提出了推进供给侧结构性改革促进工业稳增长调结构促转型的实施意见，湖北省出台了产业转型升级发展纲要，江苏省出台了工业强省建设六大行动计划，湖南省出台了制造强省五年行动计划，山东省制订了工业22个重点行业转型升级实施方案，河南省制订了推进制造业供给侧结构性改革专项行动方案，重庆市实施了落实涉企政策、降低电气价格、研发成本补助系列措施。

    从调研地区和全国情况看，各地推进供给侧结构性改革进展顺利，制造业转型升级取得初步成效。实践证明中央一系列决策部署是富有远见、符合实际的。同时也要看到，目前供给侧结构性改革的重点和难点还是在制造业，一些长期积累的结构性矛盾和体制机制问题还没有得到根本解决，推进供给侧结构性改革、实现制造业转型升级任重而道远。

    调研发现制造业供给侧结构性改革存在五大问题

    记者：全国人大财经委在调研中既客观看到成效，同时也善于发现问题。刚才您谈到的当前在推进供给侧结构性改革、实现制造业转型升级中存在“一些

    长期积累的结构性矛盾和体制机制问题”，主要包括哪些内容？

    尹中卿：主要包括五个方面。一是化解产能过剩任务依然繁重。虽然去年全国退出钢铁、煤炭产能分别达到6500万吨和2.9亿吨以上，但钢铁、煤炭产能过剩问题仍然存在，还有很多制造业如化工、水泥、玻璃、造船等产能过剩也很严重。

    二是杠杆率还没有真正降下来。从调研的制造业企业看，负债率总体略有下降，但普遍依然较高，许多制造企业负债率高达70%以上。在总体盈利水平下降的情况下，企业偿债压力很大，债务违约风险上升。

    三是企业成本仍然比较高。我国制造企业成本包括税费成本、融资成本、能源物流成本、人工成本等逐年攀高，低成本优势已被严重削弱。

    四是部分政策措施落地难。许多高新技术企业反映，因为企业所得税地方要分成，在税收任务完成难度大的情况下，一些地方政府不愿意落实减税政策。有钢铁、煤矿企业反映，准入标准不断变化，企业花大价钱不断追加投资来满足准入门槛，最终还是被淘汰。

    五是企业经营环境有待优化。有行业协会反映，当前我国仍在执行进口国外设备优惠政策，加大了国产装备推广的难度。调研中很多企业反映，虽然国内已实现突破、完全可以替代进口的产品，但很难被用户使用，使用方从免责的角度，宁愿多花钱买国外产品，这种倾向客观上抑制了中国制造业的转型升级等。

    制造业转型升级遇到五大困难

    记者：您刚才强调，制造业仍是供给侧结构性改革的重点和难点，那么请问，通过此次专题调研，全国人大财经委了解到，当前制造业转型升级主要遇到了哪些困难？

    尹中卿：调研中各方面普遍反映，近年来我国制造业增长势头明显放缓，实现制造业转型升级面临严峻考验。

    第一是产业结构不合理。重化工业、低端产业比重高。从制造业总体结构看，资源密集型、劳动密集型产业比重过大，技术密集型产业偏低；制造初级产品的产业比重高，制造中高端产品的产业比重低。产业基础薄弱。制造业的基础零部件、基础工艺、基础材料和产业技术基础仍然较差，关键技术领域被外资垄断。很多新兴产业虽然发展较快，但仍以简单加工组装为主，核心软硬件产品、知识产权和技术标准主要为国外企业所掌控，一些关键产品都不能国产。

    第二是自主创新能力弱。科技投入不足、效率偏低。2015年规模以上工业企业研发经费支出仅占主营收入的0.9%，除极少数高新技术企业外，大部分企业研发投入极低，缺乏创新动力和能力。国家对基础研究和关键共性技术研究投入不足，产学研用结合仍不紧密。企业为主体的创新体系仍未建立。江苏省反映，省内60%以上的科技人才集中在高等院校、科研院所，分布在企业的比例明显偏低，科技人才进企业、科技资源进企业、科技成果进市场的渠道不够通畅，科教资源优势没有得到充分发挥。

    第三是智能制造水平低。制造业信息化技术利用水平低，关键领域技术缺失，智能制造标准体系还不完善。

    第四是资源能源利用效率低。2015年，我国能源消费总量43亿吨标准煤，占全球能源消费量的23%，但创造的GDP仅占全球的15.5%，高耗能、高污染、高排放特征明显。以河南省为例，钢铁、有色、建材、石油加工及炼焦、化工、电力六大高载能行业占比约1/3，“环境容不下、资源撑不住、发展保不了”的问题愈发突出。

    第五是产品档次不高。制造业从外延角度满足了国内大部分市场需求且大量出口，但高端产品、关键技术、核心零部件等优质供给不足，制造业大而不强、多而不精。

    就当前困扰制造业转型升级的六个重点问题提出思考

    记者：据了解，此次专题调研的一大亮点还在于不仅看到成绩、发现问题、提出建议，还提出了对迫切需要从战略层面进行研究的当前困扰制造业转型升级的几个问题的思考。您能否具体介绍一下是哪几个方面的思考？

    尹中卿：当前和今后一个时期，我国制造业正处于由大到强的转变过程。从调研中了解到的情况看，适应经济发展增速换挡、结构调整、动能转换的新常态，实现制造业转型升级，迫切需要从战略层面对六个问题进行研究。

    一是如何认识和处理政府与市场之间的关系。

    制造业是市场化程度较高的领域，门类多，体量大。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，是促进制造业持续健康发展的重大原则。

    从调研情况看，当前制造业发展还存在不少体制机制障碍，公平竞争的市场环境尚未完全建立，政府越位和缺位仍大量存在，过度干预仍然突出。同时也要看到，目前制约制造业转型升级的共性难题，仅仅依靠市场自身调节难以根本解决，还需要通过产业政策来弥补。从世界范围看，日本非常重视宏观战略对产业发展的促进作用，美国政府从来没有中断过对产业发展的扶持。我国作为追赶型经济体，更需要发挥好政府作用。

    在调研中，许多同志建议进一步深化市场化改革、逐步转变政府职能，厘清政府与市场的边界，将市场应该承担的职责还给市场，通过制定和实施精准的产业政策激活市场机制。1.宜“战略”不宜“战术”。产业政策应当更加着眼于宏观层面，发挥引领和导向作用。对于具体技术路线、细分产业选择等，应当交给市场决定。2.宜“兼爱”不宜“偏爱”。产业政策要坚持公平性和普惠性，使所有符合条件的企业都能够享受到。3.宜“稳定”不宜“多变”。产业政策要保持相对的稳定性和连续性，政策的出口也需要归集和整合，做到精简、管用、落实到位。

    二是如何认识和处理制造业与服务业之间的关系。

    近些年来，我国服务业发展加快，制造业比重大幅下降。2016年，第二产业39.8%、第三产业51.6%。有的地方变化更加明显，上海市第二产业由2005年的47.4%下降到2016年的29.1%，第三产业由1991年34.6%提高到2016年的70.5%。与此同时，近年来也出现了一些不同的认识。有观点认为，我国已基本完成工业化，制造业不是那么重要了，未来主要靠服务业带动经济发展，甚至还有将化解过剩产能、治理环境污染误读为“去工业化”。我们必须进一步提高对制造业基础性、战略性地位的认识，坚持发展制造业不动摇，为经济社会发展奠定基础。

    实际上，制造业比重逐步降低是经济发展进入工业化中后期的必然趋势，但并不意味着制造业地位下降。十八世纪中叶开启工业文明以来，世界强国兴衰史一再证明，没有强大的制造业，就没有强大的经济。制造业比重虽然降低，但服务业很大一部分都是以制造业为基础的。一些发展中国家就是因为过早放弃了对制造业的坚持，结果掉入了“中等收入陷阱”。一些发达国家也是因为制造业空心化，导致经济结构失衡。当前，新一轮科技革命和产业变革正在推动世界制造业格局“大洗牌”，世界各主要经济体纷纷制定出台促进制造业发展的举措，美国发布了“先进制造业国家战略计划”、德国提出了“工业4.0”、法国颁布了“新工业法国”、印度出台了“印度制造战略”。我国制造业发展不仅承受发达国家的技术领先压力，还面临新兴国家和地区的追赶压力。

    制造业是服务业的基础和重要市场，生产性服务业更是制造业的延伸和扩展。制造业规模越大，服务业发展空间就越大；制造业萎缩，服务业发展空间也会缩小。目前，制造业正在向高端、智能、绿色发展，制造业和服务业正在加速融合，“工业服务化、服务产品化”已经成为大趋势。随着电子商务、大数据、云计算、物联网的快速发展，制造业的形态更加多样、产业链条更加复杂、科技含量和附加值更高。我们要大力发展服务业特别是生产性服务业，以促进制造业转型升级、提升制造业价值链向微笑曲线两端延伸。

    三是如何认识和处理制造业与金融业之间的关系。

    在调研中，许多同志对近些年来资金“脱实向虚”、金融业对制造业产生的挤出效应，以及一些地方出现制造业“空心化”苗头普遍表示担忧，建议把制造业与金融业更加紧密地结合起来，让金融

    更好地支持和服务制造业转型升级。

    要遏制资金“脱实向虚”。控制好流动性总闸门，加大差别化金融调控力度，引导金融资源更多流向制造业。全面清理金融自我服务业务，限制金融机构自营衍生品交易，加快清理金融服务中过高收费项目，严厉打击资本炒作和各种金融投机行为，主动挤出金融泡沫。通过财税等政策对金融暴利活动进行调节，适当提高资产增值税负，降低制造增值税负。推动行业收益率再平衡，缩小行业间收益差距，促进资金、人才、技术等各类生产要素更多地向制造业聚集。

    要引导金融业和金融市场不断满足制造业资金需要。积极推动金融体制改革，健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融体系，吸引全社会的沉淀资本通过股票、债券、票据进入制造业。发挥政府性融资担保体系作用，壮大创业投资和天使投资规模，鼓励金融机构支持传统产业转型升级和新兴产业发展，做好淘汰落后产能的金融服务。进一步落实好金融支持和服务制造业的政策，国有银行应设立面向制造业的工作部门，加快发展民营银行、普惠金融和多业态中小微金融组织，缓解中小企业融资难、融资贵，提升金融资源配置效率。积极发展多层次资本市场，逐步健全债券市场，不断完善保险市场，稳步推进资产证券化试点，进一步提高金融服务制造业的效率。

    四是如何认识和处理传统制造业与新兴制造业之间的关系。

    制造业既包括传统产业，也包括新兴产业，没有落后的产业，只有落后的技术。在调研中发现，近年来，随着部分传统产业压力加大，以及一些新业态兴起，很多地方出现了“喜新厌旧”倾向，重视发展新兴产业，但对改造提升传统产业关注不够。许多同志提出，发展新兴产业是增加新动能，改造提升传统产业也是增加新动能，两者都是经济发展的引擎，决不能割裂甚至对立起来。在制造业新旧动能转换过程中，要改造提升传统产业，并着力培育战略性新兴产业，推进传统制造业和战略性新兴产业协调发展，推动制造业向中高端迈进。

    五是如何认识和处理大中型企业与小微型企业之间的关系。

    在调研中，很多地方反映，促进制造业持续健康发展，必须优化制造业组织结构，推动各种资源配置由大中型企业为主向大型、中型、小型、微型企业并重转变。

    既要增强大中型企业素质，也要重视小微型企业发展。小微型企业“船小好调头”，往往能够及时适应市场变化。在我国，目前几乎所有小微企业都属于民营企业，尽管在制度上已经很少限制，但其实阻碍民营资本进入的玻璃门、弹簧门、旋转门还广泛存在。要重视发挥竞争政策对制造业组织的优化作用，在市场准入、要素配置等方面更多支持小微型企业参与市场公平竞争，以优胜劣汰机制激发企业活力，充分发挥小微型企业在制造业转型升级中的作用。

    六是如何认识和处理国内市场与国际市场之间的关系。

    近年来，制造业利用外资连续5年下滑，“进”在减少，“走”在增加，特别是电子、轻纺等行业在向境外转移的同时，带动产业链配套企业转移，对我国制造业带来较大冲击，社会上已经有了警惕“制造业空心化”的呼吁。调研中许多同志建议实施更高层次的开放战略，充分利用两个市场、两种资源，促进“引进来”与“走出去”协调发展，实现更高水平开放。

    要继续加强外资引进工作，同时推动优势企业和过剩产能“走出去”。近几年以“一带一路”建设为统领，企业“走出去”已经从产品出口为主，转向产品、技术和资本输出并行，有效拓展了发展空间。我们应准确把握全球化和地缘政治发展的机遇和挑战，鼓励有条件或有市场潜力的企业到资源富集国家和地区开展投资与合作，支持品牌和产品“走出去”，支持企业收购国外先进技术。对

    一些国内还有生产空间的行业和企业要正确区分“走出去”与“搬出去”，警惕产业链条整体外迁，造成产业空心化。对支撑国内经济社会发展、保障国内市场供应的产业，要引导在国内合理布局，支持内迁西迁，在梯度转移中实现制造业转型升级。

    从调研中总结归纳五个方面建议

    记者：请问，通过这次专题调研，全国人大财经委提出了哪些建议？

    尹中卿：我国制造业发展速度快、规模大，但工业化进程仍未完成，制造业供给结构与人民群众日益增长的需求还不匹配。围绕推进供给侧结构性改革、加快制造业转型升级，我们总结调研过程中各方面意见，提出了五个方面建议。

    一是着力推进供给侧结构性改革，促进制造业提质增效。

    2017年是供给侧结构性改革的深化之年，要按照中央要求，抓住主要矛盾，明确主攻方向，在稳妥化解过剩产能、降低企业杠杆率、切实降低企业成本、补上质量品牌短板等方面，推进制造业供给侧结构性改革取得新进展。

    二是统筹实施“中国制造2025”，实现高端化、智能化、绿色化发展。

    “中国制造2025”是推动制造业转型升级的纲领性文件，要做好部门之间的协同、创新链和产业链的嫁接、中央和地方的统筹协调，强化工业基础能力，加快智能制造步伐，全面推行绿色制造，把各项战略部署落到实处。

    三是积聚创新驱动势能，加快新旧动能转换。

    要推进技术创新，在基础科技领域做出大的创新、在关键核心技术领域取得大的突破，促进战略性新兴产业和传统制造业协调发展、并驾齐驱，形成具有持续竞争力和支撑力的工业体系。具体包括构建以企业为主体的创新体系、加强共性基础性技术攻关、支持企业进行技术改造等方面。

    四是促进融合发展，不断拓展发展空间。

    要顺应产业融合发展趋势，促进制造业产业链条延伸，推动形成信息化和工业化深度融合、军民融合发展、生产性服务业和制造业相互促进的新格局、新模式。

    五是完善法治和政策环境，维护公平竞争市场秩序。

    企业是制造业转型升级的主体，各级政府应当营造有利于企业发展的良好环境，更加充分发挥市场配置资源的决定性作用，在全社会形成关心制造业、重视制造业、支持制造业的良好氛围。

    要加强对制造业发展政策的研究和统筹。进一步用好供给侧结构性改革中形成的多部门会商机制，以落实“中国制造2025”为主线，加强对各项政策的统筹力度，合力解决一些制约制造业发展的难题。对已经出台的产业政策进行效果评估，站在企业立场上看是否真正起到促进发展的作用，有没有扭曲资源配置、影响公平竞争。对于不同部门出台的同一目的的政策进行整合，编制政策服务清单，便于企业了解获取。

    要强力维护市场秩序。当前假冒伪劣商品已经严重影响民族品牌形象，成为制造业转型升级路上的“毒瘤”。要加大执法力度，通过信息技术增强执法能力，从生产、运输、销售各环节全面围堵假冒伪劣商品，减少市场劣质供给。研究完善招投标制度，更加注重产品品质，提高对国产创新产品的包容性。着手修改产品质量法等相应法律法规，为严惩违法行为提供法律武器。

    要加强企业产权保护。严格落实中央关于完善产权保护制度依法保护产权的意见，完善平等保护产权的法律制度，督促各级政府守信践诺，在法律框架下推进各项产业政策。加大知识产权保护力度，大幅提高知识产权侵权法定赔偿额，加强侵权案件侦办、查处力度。建立中小企业维权援助和救济机制，充分发挥协会、联盟、商会等组织在维权中的作用。