全国人大财政经济委员会 全国人大常委会
预算工作委员会关于2018年度中央预算
执行和其他财政收支审计查出突出
问题整改情况的跟踪调研报告

全国人民代表大会常务委员会：

为了做好十三届全国人大常委会第十五次会议听取和审议国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告的准备工作，全国人大财经委、常委会预算工委对审计查出部分突出问题的整改情况开展了跟踪调研。跟踪调研重点围绕全面预算绩效管理机制尚不完善、部分地区生态环保和污染防治项目未按期实施和专项资金结存未用、部分减税降费政策措施落实不到位等问题进行。

今年7月至11月，财经委、预算工委先后到黑龙江、江苏、湖南、新疆等地就加强财政生态环保资金管理、推动减税降费政策措施落实情况开展调研。10月至11月，委托天津、河北、辽宁、山东、四川等省（市）人大常委会预算工委，就涉及辖区内的审计查出突出问题整改情况协同开展了跟踪调研。11月13日，预算工委在京召开会议，听取财政部、自然资源部、生态环境部、银保监会、国家税务总局、国家能源局、民航局等7个中央部门（单位）有关审计查出突出问题整改情况的介绍，财经委侧重预算审查的有关委员参加会议。11月19日，预算工委到四川省就生态环保资金使用审计查出问题的整改情况开展跟踪调研，并实地察看有关项目整改情况。在此基础上，预算工委研究起草了跟踪调研报告稿，并征求了审计署、财政部等有关部门的意见。12月6日，财经委召开全体会议，听取和审议审计署关于审计查出问题整改情况的汇报和有关部门关于审计查出突出问题单项整改情况的汇报，审议财经委、预算工委的跟踪调研报告。现将跟踪调研情况和意见建议报告如下：

一、审计查出突出问题的整改情况

2018年12月，习近平总书记作出重要批示，对整改工作提出明确要求。落实习近平总书记重要批示精神，2019年6月，十三届全国人大常委会第十一次会议听取和审议了《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，并提出审议意见，要求建立健全审计查出突出问题整改长效机制，切实加强管理、完善制度、深化改革、强化问责。7月10日，国务院召开常务会议，专题研究部署审计查出问题的整改工作，要求各地各部门对号入座，按时按规定整改到位，整改结果于10月底前向国务院报告。根据审计署提供的信息，截至11月底，有关部门、单位和地方通过上缴国库、补征或退还税款、统筹使用结转结余、调整投资计划和账目等方式整改问题金额3100亿元，制定完善相关规章制度1538项，问责处理2316人次。

（一）完善审计查出问题整改机制

审计署认真贯彻落实党中央、国务院部署要求和全国人大常委会审议意见，扎实推进整改。一是落实整改责任。将2018年度审计工作报告反映的问题和建议，按照责任主体，逐项逐条分解到161个地方、部门和单位，要求严格对照问题清单，逐一落实整改具体责任单位。二是细化整改方案。要求相关地区、部门和单位，明确整改时限和目标要求，制定切实可行的整改方案。三是分类做实整改。落实“治已病、防未病”要求，将整改责任分为“直接整改”和“健全长效机制”两种类型，在整改具体问题的同时，要求负有监督管理责任的主管部门认真研究所主管行业和领域审计查出问题的制度性根源，建立健全相关体制机制，努力做到防患于未然。四是加强跟踪督促。按照“谁审计谁负责督促整改”的原则，组织各级审计机关对照问题清单，按项逐条跟踪督促整改，重点检查整改结果的真实性和完整性，对整改进展慢的重点问题和地区及时督促提醒；对需持续推进整改或短期内难以整改到位的问题，督促制定整改计划；对需其他部门共同研究解决的问题，推动建立整改联动机制，促进加快落实整改措施。

（二）完善全面预算绩效管理机制

针对审计查出预算绩效管理方面存在的问题，财政部等有关部门完善预算绩效管理制度，建立健全绩效管理长效机制，推动预算绩效管理在优化支出结构、提高资金使用绩效、提升公共服务质量和人民满意度方面，发挥更大的作用。一是针对审计指出的全面预算绩效管理中绩效目标设定不够科学的问题，财政部研究完善共性项目绩效指标体系，加快构建分行业、分领域绩效指标体系，将在中央部门编制2020年预算时试用；督促部门通过组织第三方机构和专家会审绩效目标等方式强化绩效目标审核。自然资源部在项目评审中，要求对于未设定、未量化绩效指标和满意度指标的项目，一律不得纳入部项目库申报。二是针对审计指出的绩效评价不够规范的问题，国家能源局要求将绩效自评结果与实际情况不符的退回项目单位重新自评。财政部研究开展中央部门项目绩效自评结果抽查，提高绩效自评质量和可信度。三是针对审计支出绩效评价结果运用不充分问题，在部分转移支付资金管理办法中明确资金分配与上年绩效评价结果挂钩，要求有关部门在安排2020年预算时应用重点绩效评价的结果。目前有关部门已对农药储备、民航发展基金、可再生能源电价附加等政策进行了调整完善，并核减了部分项目2019年预算资金。四是针对审计指出的绩效信息公开比例较低的问题，财政部2019年向全国人大报送审议绩效目标的中央本级重点项目数量从36个增加到50个，今后还将持续加大向全国人大报告中央部门重点项目绩效目标和绩效评价结果的力度，依法接受人大监督；健全绩效信息随同预算、决算向社会公开的机制，主动接受审计和社会监督。

（三）加强生态环境保护和污染防治

针对审计查出生态环境保护和污染防治方面存在的问题，生态环境部、自然资源部等部门和地方以整改审计查出问题为契机，完善相关规章制度，推动生态环境保护和污染防治工作。一是针对审计指出的部分生态文明重点任务未有效落地，如渤海主要污染物排海总量控制制度未实质推开等问题，生态环境部印发了《近岸海域污染防治方案》，明确通过实施排污许可制，推动沿海城市开展污染物总量控制；天津市政府以总氮总量控制和排污许可证管理为重点，提前完成入海河流总氮浓度下降10%的工作目标。针对审计指出的部分制度未建立、生态文明建设考核机制不完善问题，生态环境部联合北京市政府印发文件，完善京津冀及周边区域大气污染预警会商和协调机制，推进区域环评会商机制；推进地表水事权上收和土壤监测体系建设；指导地方修订水污染物排放标准。二是针对审计指出的污染防治专项资金结存闲置问题，天津、河北、辽宁、山东、四川等省市通过加强项目督导、加快项目建设进度、收回结存资金统筹用于其他项目等方式进行整改。针对因项目管理不善导致的专项资金闲置问题，生态环境部拟出台《中央财政生态环保专项资金项目管理暂行办法》，指导地方加强项目储备，夯实项目实施前期基础。三是针对审计提出的生态修复效果未达预期，“蓝色海湾”整治行动中仍有12个项目未按期实施的问题，自然资源部要求实行项目季报制度及时掌握推进情况，对12个项目开展现场督导和检查，制定《“蓝色海湾”整治行动工作指南》等制度办法。截至今年9月底，12个问题项目均已进一步推进，其中2个项目已完工。四是针对审计指出的环保领域仍需持续关注的问题线索情况，生态环境部开展饮用水水源地清理整治，截至今年9月，整治完成率为90.5%，饮用水水源地重大风险隐患总体得到消除。自然资源部等部门针对相关领域违纪违法问题，正在研究建立健全长效机制。五是针对审计建议的积极推进经济发展和生态保护协同，加强污染防治重大科技攻关，落实企业污染防治责任，生态环境部加快组织实施重大专项攻关项目，积极推进科技成果转化，创新科技攻关模式，配合司法机关加大对环境犯罪的追究力度，2018年全国实施行政处罚案件共18.6万件，罚款数额达152.8亿元。

（四）推动减税降费政策措施落实到位

针对审计查出减税降费政策措施落实方面存在的问题，国家税务总局将各相关单位的落实整改工作纳入绩效问责范围，加强督促考核，推动减税降费政策措施进一步落实到位，国内营商环境得到优化，纳税人满意度明显提高。一是针对审计指出部分高新技术企业未享受研发费用加计扣除优惠政策问题，有关税务部门采取一对一辅导方式，逐户摸清原因。目前，青岛市税务局涉及的168家企业中126家已申报加计扣除，剩余企业不符合或自愿放弃享受政策；贵州省税务局涉及的2家企业已补充申报享受优惠，并对相关单位和责任人员进行追责。二是针对审计指出未及时退还去产能和调结构政策停产关闭企业已缴税款问题，有关税务部门立行立改，按照停产关闭企业名单逐户办理了退税、抵缴欠税等手续。三是针对审计指出未及时退税问题，吉林省税务局和贵州省税务局已在查明原因后将税款退还，国家税务总局通过完善信息系统、优化办税流程，加强了制度保障。四是针对审计指出违规收费依然存在的问题，银保监会将会同有关部门继续督促银行及中介机构落实各项服务价格和减免费政策，深入推进违规涉企收费专项治理，进一步完善小微企业融资相关优惠政策，鼓励金融机构加大对小微企业的信贷投入。

二、审计查出突出问题整改工作中存在的不足与问题

跟踪调研过程中，我们发现审计查出突出问题整改工作还存在一些不足与问题。主要有：

（一）审计查出问题整改责任分配机制有待完善

部分审计查出问题涉及责任部门和单位较多，多头管理问题突出，使得整改责任难分解、难落实，追责问责对象不清晰。如审计查出“厕所革命”项目建设问题，涉及农业农村部、生态环境部、住房和城乡建设部、文化旅游部等多个部门，又如审计查出“蓝色海湾”整治、河长制等问题需要多部门联合推动，都存在着整改主体责任不够清晰的问题。另外，审计查出的一些问题中，虽然有的具体整改责任在地方，但需要通过加强顶层设计、建立健全体制机制才能得到根本性整改和预防。而对于此类各地普遍存在或反复出现的问题，有关主管部门在明确责任、形成合力等方面存在欠缺，对具体整改工作的指导监督也不够有力。审计机关提供的问题清单可进一步细化，如，审计工作报告中指出的“蓝色海湾”整治行动中存在项目实施问题，审计机关在按照问题清单分配整改责任时，仅要求中央有关部门建立长效机制，而未向部门提供详细问题的情况。

（二）对审计查出问题原因的分析不够深入

在跟踪调研中有地方同志反映，有的部门、单位对部分审计查出的问题了解不够深入具体，不便于分析问题原因、界定问题性质、推动问题整改。有些部门单位对审计查出问题发生原因的分析不够，或者分析原因流于表面多、深入剖析少，客观归因多、主观归责少。对一些问题性质的界定不够明确，比如，是由于工作推进不力、还是协调机制不畅？是违反法律法规、还是政策解释说明不清晰、或是制度本身不健全完善？反映到整改工作上，多数是就事论事、直接整改具体事项，而对体制机制、制度建设、企业管理等方面的根源性问题触及不多。

（三）审计查出问题整改长效机制需要进一步健全

一些部门和地方对审计查出问题的处理采取约谈检讨、收缴退回等方式，“重纠正轻问责”，违规违纪成本低，追责问责的震撼力不够，客观上助长了部分单位和个人的侥幸心理，导致一些违法违纪问题重复出现。对于整改难度较大，需要通过深化改革、完善体制机制来解决的问题，缺少将问题反映至主管部门的沟通反馈机制，缺少多个部门共同研究解决问题的横向联动机制，不利于通过加快改革、建章立制和形成工作合力，切实推进整改工作。

（四）财政资金使用绩效有待提高

预算绩效管理相关制度规定未严格执行，2019年国有资本经营预算和部分政府性基金预算项目仍未设定绩效目标，已设定绩效目标的政府性基金预算转移支付项目也没有在中央预决算公开平台上公开绩效目标。绩效评价的质量有待提高，行业主管部门对项目实施单位绩效自评结果的审核不够严格，提升部门绩效自评结果可信度的机制尚未建立。绩效信息公开的平台、范围、内容、时限要求等缺乏明确规范，部门主动公开绩效信息、接受社会监督的意识不够，随部门预算、决算向社会公开绩效目标和绩效评价结果的项目比例仍然较低。生态环保专项资金等中央对地方转移支付资金的分配与地方项目库储备不相匹配，项目前期论证不充分，导致实施过程中调整变化大，推进缓慢，“钱等项目”现象较为突出，使得资金闲置、使用绩效不高。资金切块下达后，财政部门和行业主管部门对地方项目的实施过程和资金使用情况缺乏动态监控，存在问题的项目未能及时退出，结存资金未能及时清理并调整用途。项目资金审批和拨付流程不够简便，资金拨付与项目建设进度不够匹配，影响了预算执行。

三、意见建议

为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，积极贯彻落实习近平总书记关于审计查出问题整改工作的重要批示精神，更好推进审计查出问题整改工作，进一步健全完善审计查出问题整改的长效机制，切实把财政资金管好用好，针对2018年度审计查出的突出问题及其整改工作，提出以下意见建议。

（一）进一步健全审计查出问题整改长效机制

健全完善审计查出问题整改责任制，对于地方普遍存在或反复出现的问题要通报有关主管部门，强化行业主管部门对具体整改工作指导监督的责任和健全整改长效机制的责任。被审计部门单位要深入分析原因，从体制机制、作风态度上查找问题根源，既要有针对性地进行整改，更要举一反三，健全完善规章制度。要通过切实堵塞管理漏洞，建立健全管理长效机制，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，不断巩固整改成果。进一步完善审计查出突出问题整改情况报告制度，加强对问题原因和性质的分析，加强处理处罚和追责问责，进一步从建章立制等方面提出健全整改长效机制的措施和建议。还在整改过程中的问题，要在明年6月向全国人大常委会反馈整改情况报告审议意见的研究处理情况时，反映后续整改的情况。

（二）进一步加强预算绩效管理

落实部门预算绩效管理的主体责任，严格执行预算绩效管理相关制度规定。健全完善预算绩效指标确定机制，平衡绩效指标通用性和专业性，增加可衡量的量化绩效指标，提高绩效指标的科学性、合理性。处理好部门单位自评、第三方评价和财政部门审核之间关系，既要发挥部门单位的主观能动性，也要确保绩效评价的客观性和质量。财政部门要加强预算绩效评价结果的运用，评价结果要与预算编制相结合。

（三）进一步管好用好生态环保资金

积极健全稳定、规范、可持续的生态环保投入机制，合理规划财政环保投入，使地方政府和企业吃上定心丸，持续开展生态环保项目建设。加强部门间统筹协调，明确资金牵头部门及其责任，并结合职责划分推进资金整合，切实解决生态环保资金多头管理、交叉重叠、“小散碎”等问题。加强各级政府及其部门生态环保项目库建设，细化项目要素，强化前期工作，提高项目科学性和可行性，避免“钱等项目”和大量资金结余结转的情况。财政部门要加快预算下达和资金拨付进度，明确预算资金拨付的时间和标准，资金拨付要与项目建设进度相匹配，避免出现资金闲置和拖欠企业工程款并存的情况。

（四）进一步落实好减税降费政策

加强税制改革顶层设计，统筹考虑、整体规范，通过优化税制落实减税降费政策。税务部门要进一步落实落细减税降费政策，制定完善有关税收征管规章制度，优化工作流程，着力改善税收营商环境。进一步清理规范各类涉企经营服务性收费，特别是金融机构及中介服务收费。金融监管部门要督促银行等金融机构强化服务价格信息披露，监督中介机构依法合规开展活动，落实各项金融服务价格减免政策。进一步推进减税降费政策公开透明，加强政策宣传解释，提高政策可实施性和可获得性。

全国人大财政经济委员会 全国人大常委会预算工作委员会

                                    2019年12月9日