立足“管用” 科学指导 严格把关
浙江扎实推进设区的市立法工作

    浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年在第二十四次全国地方立法工作座谈会上发言

    赋予所有设区的市地方立法权，是全面深化改革、全面依法治国的必然要求。立法法修改后，浙江省人大常委会积极谋划、全力推进，于2015年7月和9月分别作出决定，在全国较早完成推动落实赋予所有设区的市行使地方立法权工作，同时及时修改省地方立法条例，为推进设区的市立法工作夯实制度基础。省人大法制委、常委会法工委坚持精心指导与培养独立自主能力相结合的原则，多措并举，积极主动为设区的市立法提供精准有效指导，推动设区的市在起步顺利、开局良好的基础上，不断提升立法能力，努力提高立法质量。我省9个新获地方立法权的设区的市党委、人大、政府高度重视立法工作，把它作为全面深化改革、全面依法治国，加快科学发展、提升地方依法治理水平的重要举措来研究和部署，普遍形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

    三年来，在省市两级共同努力下，各设区的市较好地行使了地方立法权，立法工作指导思想明确，立法工作体制机制逐步完善，立法工作和立法技术逐步规范，立法能力和立法质量逐步提高，出台了一大批突出问题导向、地方特色鲜明、回应社会关切的地方性法规，如《嘉兴市秸秆露天焚烧和综合利用条例》《湖州市生态文明先行示范区建设条例》《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《金华市农村生活垃圾分类管理条例》《台州府城墙保护条例》《衢州市市区电动自行车管理规定》《杭州市生活垃圾管理条例》《绍兴市大气污染防治条例》《宁波市居家养老服务条例》《丽水市饮用水水源保护条例》和《温州市危险住宅处置规定》等，较好发挥了地方立法对地方经济社会发展的引领和推动作用。

    下面，我就推进设区的市立法工作的主要做法，作一汇报。

    一、协助立项精准化，统筹好立法资源

    精准立项是提高立法质量的客观要求。对设区的市来说，精准立项包含三个层面要求：一是符合立法权限，二是紧贴中心工作和社会关切，三是切合本地实际需要、适合发挥立法作用。三年来，我们坚持这一标准，协助指导设区的市人大加强对立项工作的组织协调，科学统筹立法资源，精准抓住当地改革发展迫切需要且适合地方立法解决的问题，避免与省人大及其常委会正在制定或者已列入年度立法计划的立法项目重复。同时要求在立法数量安排上，循序渐进、量力而行、质量优先，促进设区的市提升立法选项的针对性、有效性，不越权立法、不重复立法、不搞形象立法。

    二、引导内容精细化，设计好法规制度

    立法的最终目的在于解决问题。这就需要实现精细化的制度设计，即要以科学的思路、科学的立法机制和科学的决策方法，认真细致研究和设计解决问题的路径方案，使法规提出的每一项制度和措施都是严密的、可行的、最优的。为帮助设区的市树立正确的立法理念、掌握良好的工作方法，形成科学的立法工作机制，使所制定的法规真正管用好用，省人大法工委提前介入设区的市法规草案的起草修改工作，悉心指导具体制度设计，共同研究解决难点问题。一是引导设区的市推行起草小组工作机制，建立由立法机关、实务部门、人大代表、专家学者等组成的起草小组，综合发挥立法工作者熟悉立法业务、政府部门了解实际情况、人大代表密切联系基层群众和专家学者具有较高理论素养的优势，推进法规草案针对问题更加精准到位、提出方案更加精细有效。二是引导设的区市法规草案提请市人大常委会审议前，由牵头起草单位将草案送省级主管部门征求意见，力求同一主管部门上下级之间对主要问题意见统一，保证制度设计科学、可行。

    三、倡导框架精干化，体现好管用好用

    地方立法要管用好用就要善于抓住关键几条，以轻型化、简约化的立法框架最大限度实现法规内容的针对性、有效性，突出地方特色。为推动立法框架精干化，使设区的市每一件法规都成为精致管用的“精品”，我们不断加强对设区的市立法人员的培训，强化“精准化、精细化、精干化”立法理念，传授相关的方法和技术，指导理顺“精干化”的逻辑结构。目前，设区的市立法照搬照抄上位法的现象大大减少，追求体系完整的倾向逐步得到改变，需要几条就规定几条的理念得到认同，法规内容更趋精细科学。比如，《温州市危险住宅处置规定》仅10个条文，真正实现了选题精准、内容精细、框架精干，既避免了与上位法的架床叠屋，又成功解决了当地突出问题。

    四、指导依法立法，维护好国家法制统一

    要消除设区的市法规存在的合法性问题，守住合法性底线，仅仅依靠省人大的严格把关是不够的，更为重要的是提高设区的市自我把关能力。今年上半年，我们研究提出了包含三大方面40项具体标准的《设区的市地方性法规合法性审查参考标准》，供设区的市在立法工作中参考把握。同时，省人大常委会主任会议出台《关于推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平的指导意见》，秘书长办公会议出台《设区的市地方性法规审查指导工作流程》，对设区的市依法立法工作提出明确指导意见。一是要求注重主要条款合法性论证，对法规草案中涉及行政机关权力、公民权利义务和法律责任等易产生合法性问题的主要条款，逐条论证其合法性。在法规草案征求省人大意见时，同时提交主要条款依据对照表，既为省人大法制委、常委会法工委有效审查把关提供方便，又倒逼设区的市立法工作人员增强责任心、提升发现问题、分析问题和纠正问题的能力，进一步推动设区的市将有关工作做细做实。二是要求重视落实省人大常委会法工委提出的合法性方面的指导意见。对没有采纳的意见，要及时向市人大常委会主任会议或者常委会有关领导汇报，并在拟提请审议表决法规案前与省人大常委会法工委充分沟通。三是鼓励确定专责人员，依照立法法、行政许可法、行政强制法、行政处罚法等法律法规以及省人大常委会法工委提出的合法性审查参考标准，对法规草案合法性进行专门审查把关。四是鼓励通过聘请法律专家或者委托高校法学院等方式，邀请法律专业人士全程参与立法工作，协助审查法规草案的合法性问题。五是统筹做好人大代表、常委会组成人员、专门委员会和工作委员会组成人员及立法工作人员等方面的培训工作，增强“不抵触”意识，维护国家法制统一。

    党的十九大对科学立法提出了新的更高要求，审查指导工作的任务越来越重。我们深深感到，省级人大常委会只有站在党和国家事业发展的全局，敢于负责，勇于担当，积极作为，才能牢牢守住维护国家法制统一的底线，更好发挥立法在地方治理体系和治理能力现代化方面的作用。我们将继续按照党中央和全国人大常委会的指示要求，虚心向兄弟省区学习，不断提高我省设区的市立法工作水平。