改革开放40年广东地方立法发展历程

    1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规权力以来，地方立法已走过近40个年头。这40年，是地方立法与改革开放和社会主义现代化建设同步发展、同步深化的40年。40年来，广东省人大及其常委会始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持立法服务改革开放大局、着力解决经济社会发展突出问题，先行探索、勇于创新，通过地方立法为改革开放和经济社会发展提供有力支撑，为国家法治建设提供经验做法。

　　  一、基本情况——40年来广东地方立法成果丰硕

    （一）广东省各级人大及其常委会立法情况

    改革开放40年来，广东省各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，主动适应改革开放的要求，扎实有效开展立法工作。截至2018年7月，共制定和批准地方性法规662件，修改和批准修改地方性法规437件次，废止和批准废止地方性法规190件，现行有效的地方性法规472件。

    1.广东省人大及其常委会立法情况。结合本省改革开放和经济社会发展的实际需要，广东省人大及其常委会共制定省的地方性法规344件（省人民代表大会制定8件），修改地方性法规254件次（其中以作出修改决定的方式修改地方性法规193件次，以修订的方式修改地方性法规61件次），废止地方性法规111件，现行有效的地方性法规233件。

    2.广东省设区的市人大及其常委会立法情况。2015年修改的立法法赋予设区的市立法权。广东省人大常委会分三批确定了全省17个新获得立法权的市开始制定地方性法规的时间，加上此前已获得较大市立法权的广州、深圳、珠海、汕头四市，广东省获得地方立法权的市共21个。截至2018年7月，广东省人大常委会共批准设区的市法规301件，批准修改地方性法规168件次，废止76件，现行有效225件。其中，新赋予立法权的设区的市制定地方性法规54件。

    3.广东省各经济特区立法情况。深圳市、珠海市、汕头市获得经济特区立法权以来，三市人大及其常委会以立法巩固改革成果、以立法引领保障发展、以立法推动体制创新，积极运用特区立法权，推进特区法治建设。截至2018年7月，三个经济特区共制定特区法规314件，废止96件，现行有效218件。经济特区立法最突出的特点就是坚持先行先试，约有48%的特区法规早于国家法律、行政法规出台。

    4.民族自治县立法情况。广东省共有连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县3个民族自治县。截至2018年7月，广东省人大常委会共批准3个民族自治县自治条例和单行条例17件，共批准修改地方性法规7件，批准废止3件，现行有效的自治条例和单行条例14件。

    （二）发挥立法“试验田”作用情况

    广东处于改革开放的前沿，承担着大胆探索、先行先试的历史重任。改革开放40年来，广东省人大及其常委会在不断地解决新情况、新问题的过程中，敢于探索实践，充分发挥了立法试验田的作用。截至2018年7月，广东省人大及其常委会共制定先行性、自主性法规134件，约占总数的39%，其中现行有效的88件，约占总数的38%。

    （三）各领域立法情况

    40年来，广东省人大及其常委会认真贯彻党的路线、方针、政策，根据时代变化和改革开放的要求，结合广东实际，开展地方立法工作，从改革开放初期的以经济立法为主，到逐步加强社会、文化、生态环境保护等领域立法，呈现出协调推进的良好势头。截至2018年7月，广东省人大及其常委会制定的地方性法规中，与建设现代化经济体系有关的118件，约占总数的34%；与推进法治广东建设有关的78件，约占总数的23%；与推动文化建设、改善民生、加强社会治理有关的90件，约占总数的26%；与生态文明建设有关的58件，约占总数的17%。

    

    （四）法规“立改废”情况

    随着改革开放的深入推进，广东越来越重视法规的修改和废止工作，地方立法从注重立新法逐步向“立改废”并重转变。尤其是省十一届人大以来，加强了法规修改、废止的力度，先后7次对现行有效的地方性法规进行集中清理，共打包修改地方性法规100件次，废止地方性法规20件。

    （五）立法工作机制建设情况

    40年来，广东省人大常委会注重加强立法工作队伍建设，机构设置和人员配备逐步加强，立法能力和水平逐步提高。省人大常委会以推进立法工作制度建设为抓手，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，制定地方立法条例和相关工作规定，建立了法规起草、修改、审议、表决以及立法听证、立法论证、立法评估、立法协调等各项制度，推进立法工作制度化、规范化。2015年立法法修订以后，我省新获得立法权的17个设区的市先后制定了立法工作条例。

　　二、主要做法——40年来广东地方立法砥砺前行

    回顾广东地方立法发展，大体经历了四个阶段。这四个阶段，广东省人大及其常委会始终坚持探索前进，通过地方立法攻坚克难，立解放思想之法，立与时俱进之法，立科学发展之法，立全面改革之法，为广东经济社会发展提供了强有力的制度保障。

    （一）先行探索改革开放阶段（1979年—1992年）

    改革开放之初，法制建设处于起步阶段，加快实现“有法可依”是立法工作面临的首要任务。1979年9月，党中央、国务院在批转广东省委的报告中指出：“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。”根据中央的批示精神，广东地方立法在摸索中逐渐起步。1981年，广东省人大及其常委会被赋予经济特区经济法规制定权。1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》颁布后，经济体制改革全面推开，这为地方立法拓展了更为广阔的领域。省人大常委会着眼于“为改革开放和经济建设服务，促进地方发展”，坚持从实际出发，在改革中探索经验，及时通过立法巩固改革成果，推动改革开发不断深入。通过立法，把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的“特殊政策”和“灵活措施”用法规的形式确定下来，保障改革开放的顺利进行。

    这一阶段，广东省人大常委会围绕改革开放大局，制定保障和促进经济特区改革发展的法规约20件，约占同期省人大立法数量的三分之一。1980年制定经济特区条例，为广东省三个经济特区的建立和运作构建了蓝图。1981年为深圳经济特区制定土地管理暂行规定，第一次将土地使用权和所有权分开，确定特区土地有偿使用和转让制度，成为国家土地产权制度改革的催化剂，为土地管理法的修订提供了实践基础。广东省人大常委会还为经济特区制定了入境出境人员管理、企业登记、涉外经济合同、抵押贷款、涉外企业会计、涉外公司破产等方面的法规。这些法规建立的土地使用、税收减免、吸引外资、完善投资环境等制度，体现了先行性、试验性和创制性特点，解决了改革开放中一些迫切需要解决的妨碍生产力发展的体制机制问题，为经济特区改革发展提供了有力保障。同时，针对全省社会管理中出现的新情况新问题制定了关于处理偷渡外逃、禁止贩毒吸毒、取缔嫖宿卖淫活动、禁止赌博等方面的法规；适应经济体制改革需要，制定了矿产资源开发、城市建设、渔业、物价、技术市场、企业劳动工资等方面的法规。

    （二）推动构建社会主义市场经济体制阶段（1992年—2002年）

    1992年春，中国改革开放的总设计师邓小平视察南方并发表著名的南方谈话，提出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段”。1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，并提出“要高度重视法制建设，加强立法工作，特别是抓紧制定于完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规”。全国人大及其常委会把加快经济立法作为首要任务。时任全国人大常委会委员长的乔石于1993年在视察广东时提出：“在市场经济体制建立过程中，广东可以成为立法试验田，先行一步。”广东省人大常委会据此提出了“全速推进立法”的动员令，广东地方立法进入“快车道”。

    这一阶段，广东不断突破计划经济体制下形成的立法思想束缚，逐步树立起以维护市场主体权利为本位、以强化政府服务为宗旨的立法新观念，把立法决策与市场经济体制改革决策结合起来，大力加强经济立法。这一阶段，先后出台了公司条例、合伙经营条例、公司破产条例、股份合作企业条例等地方性法规，着力培育市场主体，激发市场活力，规范市场秩序，起到了引导、保障和促进社会主义市场经济快速健康发展的作用。其中，公司条例率先以地方性法规的形式建立产权明晰、管理科学的现代企业制度。为适应房地产市场快速发展的需要，在国家未制定相关法律和行政法规的情况下，制定了有关房地产产权登记、开发、经营、转让、评估、租赁、预售、物业管理等系列法规。为规范建筑市场，制定了建设工程质量管理、工程造价、招标投标等方面的法规。为规范劳动力市场，制定了流动人员就业、企业集体合同、劳动权益保障、劳动监察、工伤保险等方面的法规。为规范技术市场，制定了专利保护、技术秘密保护等法规。

    （三）协调推进各领域立法阶段（2002年—2012年）

    党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，并把“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要指标，要求到2010年形成中国特色社会主义法律体系。党的十七大提出了全面贯彻落实科学发展观的重要战略任务，提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”和“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”法治建设的总要求。广东围绕形成中国特色社会主义法律体系，在推进经济领域立法的同时，着力加强社会等领域立法；在制定新法规的同时更加注重现有法规的修改完善。

    

    这一阶段，广东深入学习贯彻科学发展观，以提高立法质量为重点，大力推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法工作的有序参与，妥善解决立法中遇到的重点难点问题。一是继续抓好经济领域立法，以立法促经济转型升级。2002年制定电子交易条例，率先规范电子签名、电子记录、电子合同等制度。2011年制定自主创新促进条例，建立鼓励研究开发与成果创造、推动创新成果转化与产业化、强化创新型人才建设与服务等方面制度，推动产业转型升级。还制定企业和企业经营者权益保护条例，维护企业和企业经营者的合法权益；制定促进中小企业发展条例，鼓励、支持中小企业创新、创业。二是加强社会领域立法，2003年为应对非典，制定突发公共卫生事件应急办法、爱国卫生工作条例。2003年孙志刚事件后，及时废止广东省收容遣送管理规定。2004年制定社会保险基金监督条例，是我国第一部社会保险基金监督的省级地方性法规。制定工伤保险条例、工资支付条例、老年人权益保障条例等，通过地方立法，促进社会公平、化解社会矛盾、维护社会稳定。三是加强文化领域立法，制定公共文化服务促进条例、非物质文化遗产条例、实施文物保护法办法等。2011年制定的公共文化服务促进条例，率先建立激励机制，拓宽服务渠道，促进了公共文化服务事业的健康发展。四是加强生态环保领域立法，修订节约能源条例，制定民用建筑节能条例等，推动了资源节约型、环境友好型社会建设。五是按照全国人大常委会的工作部署和形成中国特色社会主义法律体系的总体要求，加强地方性法规清理工作，解决地方性法规与上位法不一致、不协调等问题。这一阶段，广东省人大常委会成立了法制工作委员会，为立法工作提供了重要的组织保障。同时，广东省人大常委会还扎实推进立法工作制度建设，制定法规草案指引若干规定（试行），建立立法指引制度；制定立法技术与工作程序规范（试行），系统规范立法工作；建立和完善立法顾问制度，发挥专家、学者在立法中的作用。

    （四）引领和推动全面深化改革阶段（2012年至今）

    习近平总书记在党的十八后首站来到广东，作出“我国改革开放已经进入攻坚期和深水区”的判断，呼吁全党上下“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”“做到改革不停步、开放不止步”，要求广东努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的试验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。2018年全国人代会期间，习近平总书记亲临广东代表团发表重要讲话，要求广东进一步解放思想、改革创新，真抓实干、奋发进取，以新的更大作为开创广东工作新局面，并明确提出“四个走在全国前列”的重要要求。习近平总书记就立法工作提出了一系列新理念新思想新论断，提出要坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。

    这一阶段，广东认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻落实党的十八大和十九大精神，以习近平总书记对广东作出的“三个定位、两个率先”“四个走在全国前列”重要指示精神为统领，坚持以问题为导向，牢牢抓住事关改革发展稳定大局的事项开展立法，着力发挥立法的引领和推动作用，为全面深化改革提供法制保障。一是探索构建推动经济高质量发展的体制机制。2015年制定的商事登记条例，率先明确对商事登记申请材料进行形式审查，推行“三证合一”，深化商事主体住所、经营场所改革。2016年制定的市场监管条例，率先转变监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建起权责明确、透明高效的市场监管体制。二是推动形成全面开放新格局。2016年制定的中国（广东）自由贸易试验区条例，抓住粤港澳大湾区建设的重大机遇，对自贸区的管理体制、投资贸易、粤港澳合作和“一带一路”、对接国际规则等事项作了规定。三是营造共建共治共享社会治理格局。2014制定的企业集体合同条例，在听取各方面意见尤其是港资企业意见的基础上，建立完善了工资集体协商制度，规范劳资双方行为，维护企业和职工的合法权益。2017年，修订流动人口服务管理条例，把居住证从单一的“居住证明”拓展到作为常住人口“享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明”，顺应流动人口服务管理需要。四是推进政府机构改革和职能转变，2014年制定的行政许可监督条例，贯彻行政审批制度改革的总体要求，进一步健全和完善行政许可严格设定和动态清理制度、权责清单和目录管理制度、行政许可标准化实施制度、行政许可评价制度、行政许可监督检查制度，加强对政府行政许可的有效监管。这些法规着力攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展了生产力，进一步激发和凝聚了社会创造力。这一阶段，广东省人大常委会建立健全了法规起草、论证、评估制度，建立了基层立法联系点、立法基地和评估中心，运用互联网、微信等方式广泛征求公众意见，拓宽公民有序参与立法途径。

　　三、经验体会——40年来广东地方立法始终做到“五个坚持”，正确处理“四个关系”

    习近平总书记指出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。40年来，在党中央和省委的领导下，在全国人大常委会的指导下，广东省人大及其常委会牢牢把握正确的政治方向，坚决维护宪法法律尊严，坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键，以立法引领和推动改革开放，在改革开放中不断完善立法。40年来，广东地方立法在探索中前进，在实践中发展。在这一进程中，广东不断深化对中国特色社会主义法治建设规律和立法工作规律的认识，积累了丰富经验。我们体会，做好地方立法工作必须始终做到“五个坚持”，处理好“四个关系”。

    （一）始终坚持党对立法工作的领导

    习近平总书记提出，坚持中国特色社会法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。广东省人大常委会切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉将以习近平同志为核心的党中央提出的大政方针作为立法的先导、指引和重要依据，将党中央和省委的决策部署作为立法工作的重心，准确体现和落实到立法的全过程、各方面，贯彻到每一项具体的制度设计中。立法工作坚持党的领导，必须紧紧围绕中央重大决策部署谋划立法工作，坚决落实中央和省委关于改革发展的重大决策。要注重从宏观上把握时代对立法工作的需要，科学制定立法规划和立法计划；要注重从制度上、法律上解决好改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把做好制度设计同先行先试、探索创新有机结合起来，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。必须健全党领导立法工作机制，坚持立法重大事项向省委请示报告。对立法规划、年度立法工作计划、新制定法规、重要的修订法规、涉及重大体制和重大政策调整的立法事项，由常委会党组报告省委讨论决定。

    （二）始终坚持以人民为中心的立法理念

    习近平总书记提出，要始终把人民放在心中最高位置，更好增进人民福祉，推动人的全面发展、社会全面进步。坚持以人民为中心，充分反映人民的意愿，切实保障人民的利益，是社会主义法治的本质要求，也是新时代立法工作的价值取向和工作重点。必须始终坚持以人民为中心的立法理念，弘扬社会主义核心价值观，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为地方立法工作的出发点和落脚点，努力做到人民有所呼、立法有所应。必须注重完善人民当家作主制度保障，推动加强乡镇人大工作和建设，完善代表选举机制，健全人大讨论决定重大事项制度，不断完善和发展人民代表大会制度，推进基层民主政治建设，保障人民当家作主。必须注重推进维护群众切身利益的立法，关注弱势群体权益保护、劳动者权益保障和生态环境保护，积极回应社会对民生、安全、环境等方面的要求，通过立法补齐民生短板、维护社会公平正义。必须转变立法理念，从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，在赋予政府及其职能部门必要的行政管理职权的同时，坚持对行政管理权的适用范围、条件和程序等作出严格的规范，实现权利与义务相平衡、权力与责任相统一，克服重管理轻服务、重实体轻程序、重许可轻监管、重处罚轻教育、重行政权的有效行使轻公民权益的有效保障等倾向。

    （三）始终坚持维护国家法制统一

    习近平总书记提出，要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。地方立法工作中，必须准确把握地方立法权限，切实遵循不抵触原则，严格履行法定程序，做到不越权、不抵触、依程序。要注重把握宪法和法律精神，在立项、起草、审议等各个环节加强合法性审查，对行政许可、行政收费、行政强制、行政处罚等制度设定严格把关。要准确地把握地方立法在中国特色社会主义法律体系中的定位，把确保宪法、法律有效实施，作为地方立法的首要任务和重要使命。要坚持法律体系的有机统一，加强与国家立法的配套、衔接与协调，避免地方性法规“抢闸”出台。要建立法规清理工作常态化机制，通过集中清理和单项清理相结合，及时修改和废止与改革发展不相适应的法规，及时解决法规与上位法不一致、不协调等问题。要加强立法监督，建立完善规范性文件备案审查制度，实行有件必备，有备必审，有错必纠。

    （四）始终坚持发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

    习近平总书记提出，推进科学立法，关键是完善立法体制；要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，必须完善立项论证制度，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择；必须完善法规起草制度，由人大有关委员会组织起草综合性、全局性、基础性的重要法规，也可以委托高校、社会组织等第三方起草专业性较强的法规草案；必须完善争议协商协调制度，对于法规案中调整的社会关系比较复杂、分歧意见突出的问题，加强协商沟通、妥善加以解决；必须完善法规案中个别重要条款单独表决制度，着力解决好关键条款分歧问题；必须完善立法后评估制度，委托第三方对已经施行一段时间的法规进行“回头看”，评估分析法规存在缺陷、配套制度建设以及执法方面的问题。发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，应当加强沟通协调。要主动协调、善于协调、充分协调。立法中的重要问题，如涉及管理体制、部门职能、机构设置、财政经费保障等事项，要注意与政府充分协商沟通；涉及重大利益调整的事项，或者部门之间、不同群体之间争议较大的事项，要按规定引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。

    （五）始终坚持从实际出发、突出地方特色

    习近平总书记提出，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性。地方立法中突出地方特色，必须抓住本地的特殊性，围绕改革发展中面临的主要矛盾和突出问题，结合本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等方面选择立法项目，把地方立法同解决本地特殊问题结合起来，突出鲜明的地方特色。必须坚持深入实际调查研究，准确把握法规所要调整的社会关系本质和内在要求，把握矛盾的主要方面及其发展规律，紧紧抓住法规的核心内容和关键条款，注重务实管用，在坚持“不抵触”的前提下，努力增强法规的针对性、可执行性，确保法规立得住、行得通、真管用。必须结合地方实际灵活选择立法体例，“宜细不宜粗”、不追求“大而全”“小而全”，多搞“一事一法”。 

    我们体会，做好地方立法工作，还必须处理好“四个关系”。

    一是处理好立法与改革的关系。习近平总书记指出，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。40年来，立法与改革相辅相成、相伴而生。改革开放之初，由于法律法规还不完备，在处理立法与改革的关系时，坚持改革先行、先破后立、边改边立，往往是改革实践走在前头，待条件成熟、成果显现后，再通过立法将改革的成果固定下来。随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国进入全面深化改革的重要时期，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法、巩固改革成果，而是“先立后破，有序进行”。必须发挥立法的引领和推动作用，坚持立法决策和改革决策相衔接、相统一，立法主动适应改革发展需要，紧紧围绕改革发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，做到重大改革于法有据，实现改革和法治同步推进，增强改革的有效性和影响力。处理好立法与改革的关系，要着重处理好立法的现实性与前瞻性的关系。随着改革进入攻坚期和深水区，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的法律法规就明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。一方面，法律法规必须从实际出发，着力解决现实中存在的问题，并且要相对稳定，就是要保持宏观政策的连续性和稳定性，从而发挥其积累效应。但是，又不能拘泥于眼前的现实情况，立法还必须体现时代精神，特别要不断总结改革进程中新鲜的、成功的经验，使之制度化、法治化，而要求具有一定的前瞻性，以引领、推动改革发展。这里有一个“度”的把握问题。过于注重立法的现实性而缺乏前瞻性，则法规出台后会很快因不适应改革发展的需要而不得不修改；过于注重立法的前瞻性而忽略其现实性超前立法，就会失去现实的社会基础，失去可行性，无法操作。因此，立法工作要努力体现时代性，增强预见性，把握规律性，富于创造性，才能真正处理好立法与改革的关系，使立法决策与改革决策相衔接、相一致。

    二是在立法过程中处理好市场与政府的关系。习近平总书记指出，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。社会主义市场经济本质上是法治经济，市场经济活动中各个主体、各种行为都必须以法律的形式得到规范，通过立法来规范市场运作，保障经济社会有序发展。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。对于能够通过市场机制本身的调节解决的问题，应当坚决通过市场来解决，尽量避免政府过度干预。但市场机制也存在着缺陷，即自我协调和恢复功能有限。要克服市场机制的缺陷，解决市场机制在改革发展中一些无力解决的问题，就必须由政府采取种种措施纠正市场的偏差。立法应当推动政府职能转变，为科学的宏观调控、有效的政府治理提供法治保障。政府的作用主要是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境。对需要政府管理的事项，应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的积极性、创造性，努力做到不越位、不缺位、不错位、不扰民。立法在赋予政府必要的行政管理手段的同时，也要对政府的权力进行规范、制约和监督，达到保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯的目的。要加强对权力的制约和监督，以推进行政机关依法行政、严格执法。

    三是处理好立法数量与立法质量的关系。立法数量与立法质量是辩证的统一。没有一定的立法数量，立法质量无从谈起。但是也不能片面追求立法数量，而应当把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重。改革开放初期，许多领域存在立法“空白”，最为紧迫的是要解决“有法可依”的问题，强调的是“宜粗不宜细”、“有法比没法好”、“快搞比慢搞好”。当时广东地方立法总的趋势是立法步伐不断加快，制定的法规一届比一届多，据统计，第五届18件，第六届38件，第七届46件，第八届78件。随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，“有法可依”的问题逐步解决，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。作为国家立法补充的地方立法，应当从过去的填补空白转向拾遗补缺和日臻完善，特别要紧紧围绕已经形成的中国特色社会主义法律体系，制定本省经济社会发展急需又符合本省具体情况的地方性法规。正确处理立法数量和质量的关系，不是说数量不重要，而是说不要单纯为追求立法数量而立法，应该在保证立法质量的前提下，尽可能做到数量与质量的统一。我们要在保证质量的前提下，抓紧法规的起草和审议工作，加快立法速度，成熟一个立一个，不要去搞总量控制。实现良法善治，提高立法质量是关键。没有质量，法规数量再多也没有用。地方立法必须遵循和把握立法规律，自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律，使制定出来的法规能够反映和体现规律的要求，符合客观实际，体现党和人民的意志，真正立出高质量的法，立出管用的法。

    四是在法规内容上处理好促进经济发展和保护生态环境的关系。习近平总书记指出，正确处理好生态环境保护和发展的关系，也就是绿水青山和金山银山的关系，这是实现可持续发展的内在要求，也是我们推进现代化建设的重大原则。必须结合时代发展的现实条件，准确把握不同发展阶段中环境保护与经济社会发展之间的关系。在改革开放初期，要把经济发展放在第一位，环境保护要为经济发展服务，在与经济发展产生冲突的时候，环境保护要为经济发展让路。随着经济社会的发展，环境保护的重要性日益突显，但与经济社会发展相比，仍处于从属地位。党的十八大将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，反映了新时期的新认识，是发展理念的重要变化，这就要求把环境保护放到同经济发展同等重要的位置，建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的生态保护制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。当前，我省正处于环境质量由局部趋好向全面改善的攻坚期，必须采取有力措施，以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，全面开展大气、水、土壤污染防治，有效减少主要污染物排放总量，改善生态环境质量。

    改革开放40年的发展，广东已经站在了一个新的更高的历史起点上，党中央对广东寄予厚望，赋予广东新的使命，为新形势下广东进一步发展指明了方向。广东地方立法责任重大、使命光荣。我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，在省委领导下，在全国人大常委会的支持和指导下，切实加强和改进地方立法工作，坚持科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，大力弘扬改革创新精神，以新担当新作为推动新时代思想再解放、改革再深入、工作再抓实，通过加强制度供给再造广东发展新优势，为我省奋力实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”做出应有贡献。