紧紧围绕党和国家工作大局推进立法工作

    2011年，是“十二五”时期开局之年。面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，在党中央、国务院的领导下，全国各族人民同心协力、锐意进取，推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设取得新的成就，实现了“十二五”时期良好开局。一年来，推进全面建设小康社会的新的伟大实践，为完善中国特色社会主义法律体系提供了丰富的实践基础和壮阔的发展舞台。

    2011年，我们迎来了中国共产党成立90周年。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立九十周年大会上发表的重要讲话，从道路、理论和制度三个基本层面论述中国特色社会主义的成就，第一次把“确立了中国特色社会主义制度”作为党和人民必须倍加珍惜、长期坚持、不断发展的成就之一，系统阐述了中国特色社会主义制度的基本内涵和重大意义，丰富和拓展了中国特色社会主义的科学内涵；同时把中国特色社会主义法律体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，提到了一个新的高度，为完善法律体系提供了强大的前进动力。

    2011年，是形成和完善中国特色社会主义法律体系承上启下之年。年初，吴邦国委员长庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的中国特色社会主义法律体系已经形成；同时指出，国内外形势的新变化，改革开放的新实践，经济社会发展的新任务，人民群众的新期待，不断对立法工作提出新课题新要求，立法任务依然艰巨而繁重，立法工作只能加强不能削弱。在这样的巨大成就鼓舞和艰巨任务感召下，在新的历史起点上，全国人大常委会紧紧围绕推动科学发展、加快转变经济发展方式、深化改革开放、保障和改善民生、推进民主政治建设和法治建设、推动社会主义文化繁荣和发展、加强和创新社会管理等党和国家的中心任务，开展立法工作，抓紧修改与经济社会发展不相适应的法律，及时制定对推动科学发展、促进社会和谐具有重要意义的法律，立法工作迈出了坚实步伐，为确保“十二五”时期经济社会发展良好开局作出了新的贡献。

    一年中，全国人大常委会先后审议通过了刑法修正案（八）、非物质文化遗产法、车船税法、关于修改煤炭法的决定、关于修改建筑法的决定、关于修改道路交通安全法的决定、关于修改个人所得税法的决定、行政强制法、关于修改兵役法的决定、关于修改居民身份证法的决定、关于修改职业病防治法的决定等11件法律，还审议通过了关于进一步加强法制宣传教育的决议、关于加强反恐怖工作有关问题的决定等2件有关法律问题的决定和关于香港特别行政区基本法第十三条第一款和第十九条的解释、关于澳门特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释等2件法律解释。此外，常委会对刑事诉讼法修正案草案进行了两次审议，对草案作了修改完善，决定提请十一届全国人大五次会议审议；初次审议了清洁生产促进法修正案、民事诉讼法修正案、精神卫生法、预算法修正案、出境入境管理法、军人保险法等6件法律案；审议了第十一届全国人民代表大会第五次会议关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定（草案）、香港特别行政区选举第十二届全国人民代表大会代表的办法（草案）和澳门特别行政区选举第十二届全国人民代表大会代表的办法（草案）等3件有关法律问题的决定（草案），决定提请十一届全国人大五次会议审议。

    2011年，全国人大常委会的立法工作特点突出、亮点纷呈，归纳起来主要有：

    第一，紧紧围绕贯彻落实党和国家的方针政策和重要决策部署开展立法工作。常委会深刻领会并自觉贯彻党和国家的重要方针政策和重大决策部署，全面准确把握广大人民群众的共同意愿，自觉遵循法律制度建设的规律，努力把党的主张与人民意志统一起来，把贯彻党的主张与坚持制度建设的特点和规律结合起来，及时把中央的方针政策和决策部署以制度的形式加以确认，转化为国家意志，以科学完备的制度保障和促进党的方针政策的贯彻执行。

    修改刑法和刑事诉讼法，是中央确定的司法体制改革的重要任务。党的十七大作出了深化司法体制改革的战略部署，中央有关机构提出了深化司法体制和工作机制改革的具体任务，对完善刑法制度和刑事诉讼制度提出了明确要求。刑法修正案（八）和刑事诉讼法修正案草案，是贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革精神，适应新形势下打击犯罪、保护人民的需要，解决当前司法实践迫切需要解决的突出问题提出的。常委会通过的刑法修正案（八），进一步落实宽严相济的刑事政策，取消了13个经济性非暴力犯罪死刑罪名，占死刑罪名总数的19.1%；对判处死缓和无期徒刑罪犯的减刑、假释作了严格规范，对数罪并罚执行期限作了调整，加大了对累犯和黑社会性质组织犯罪等的惩处力度；根据人大代表的建议和社会各方面的意见，将醉酒驾车、飙车、拒不支付劳动报酬等严重危害群众利益的行为规定为犯罪，细化了惩治危害食品安全、生产销售假药和破坏环境资源等方面犯罪的规定，进一步强化了刑法对民生的保护，使我国刑罚结构更趋合理，有利于更好地发挥刑法在惩治犯罪、保护人民、维护社会秩序、保障国家安全等方面的重要作用。常委会审议的刑事诉讼法修正案草案，从我国的实际情况出发，总结司法实践的经验，落实中央深化司法体制改革的精神，吸纳人大代表相关议案的建议，坚持贯彻宽严相济的刑事政策和惩罚犯罪与保障人权并重原则，从证据制度、强制措施、辩护制度、侦查制度、审判程序、执行程序等方面对刑事诉讼制度作了重要补充和完善；常委会决定请法律委员会根据各方面意见对草案再作进一步修改完善、并请有关方面组织全国人大代表集中阅读讨论修正案草案后，将草案提请3月份召开的十一届全国人大五次会议审议。

    修改兵役法，是贯彻落实中央批准的退役士兵安置改革方案，进一步完善兵役制度，切实解决“征集高素质兵员难、军队吸引保留人才难、退役军人安置难”等突出问题的重要举措。常委会审议通过的关于修改兵役法的决定，从我国的国情和军情出发，本着有利于加强国防和军队现代化建设，有利于强化公民的国防观念和调动适龄优秀青年参军积极性，有利于保障军人合法权益和鼓励安心服役的原则，对兵役法的有关内容进行了修改完善，重点增强了吸引高素质青年入伍的规定，完善了军人基本待遇和抚恤优待政策，充实了士兵和军官退役安置、促进就业等内容。兵役法的修改，对于保证兵役工作顺利开展，维护军人及其家属的合法权益，推进人民军队革命化现代化正规化建设，都具有重要意义。

    围绕党和国家的中心工作，常委会还制定了关于加强反恐怖工作有关问题的决定、修改了居民身份证法。关于加强反恐怖工作有关问题的决定，适应我国反恐怖斗争的现实需要，借鉴我国参加的国际公约及相关国际文件经验，从法律上界定了恐怖活动及其组织和人员，明确了反恐怖工作领导机构和组织力量，完善了涉恐资产冻结机制等，有利于进一步加强反恐怖工作，保障国家安全和人民生命财产安全。贯彻落实加强和创新社会管理要求，进一步提高居民身份证的防伪性能，便于公民依法进行社会活动，健全社会管理的基础性制度建设，常委会对居民身份证法作了部分修改，主要是明确了一代身份证停止使用期限，增加了登记指纹信息的内容，强化了对公民信息的安全保护，完善了依法查验居民身份证的规定等。

    对香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的有关条款进行解释，是贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”，高度自治方针的重要立法活动。常委会对香港基本法有关条款作出的解释，是基本法实施以来第一次由香港特别行政区终审法院在审理有关案件的过程中就基本法有关中央人民政府管理的事务和中央与特别行政区关系的条款，提请全国人大常委会进行解释，这个解释充分体现了“一国两制”方针，既维护了国家主权，又保证了香港特别行政区享有包括独立的司法权和终审权在内的高度自治权，对于推动基本法全面正确实施具有重要意义。常委会对澳门基本法附件有关条款作出的解释，是澳门特别行政区成立12年来，常委会第一次对基本法行使解释权，这个解释明确了修改澳门特别行政区行政长官和立法会产生办法的程序，有利于澳门特别行政区依法处理好行政长官和立法会产生办法的修改问题，有利于保持澳门长期繁荣稳定和发展。

    第二，紧紧围绕贯彻落实保障和改善民生的要求开展立法工作。发展为要，民生为本。坚持保障和改善民生，满足人民日益增长的物质文化需要，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。常委会在制定有关民生的立法中，从实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益出发，注重强化各级政府在保障民生中的责任，注重解决涉及群众切身利益的难点问题，注重妥善处理各种利益关系，注重加大对侵害公民合法权益行为的处罚力度，以实现用完备的制度保障和促进民生事业发展、维护社会和谐稳定的目的。

    职业病防治法是一部重要民生立法。修改职业病防治法，对于保护劳动者健康，方便劳动者进行职业病诊断并及时获得救治，具有重要作用。原职业病防治法从预防、治疗和职业病待遇等环节对防治职业病作了规定，对遏制职业病高发势头起到了积极作用。但实践中也还存在一些问题，部分用人单位不履行法定的职业病预防义务，职业病诊断难，职业病待遇主要是“老工伤”待遇落实难等问题还比较突出等，需要进一步完善相关制度，为解决突出问题提供法律依据。常委会在修改职业病防治法过程中，牢牢把握项目建设、劳动过程、职业病诊断治疗、职业病待遇保障和强化违法责任等防治职业病的重要环节，从整体上研究进一步健全职业病防治制度，努力保证职业病防治工作的各环节衔接无缝隙、制度无漏洞：明确规定用人单位主要负责人对本单位职业病防治全面负责，并进一步强化了监管部门的责任；简化职业病诊断和劳动仲裁程序，重点解决职业病诊断难的问题；加大对职业病患者的救治救助力度，规定用人单位应当保障职业病患者依法享受国家规定的待遇，用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病患者可以向地方政府民政部门申请医疗和生活等方面的救助，地方各级人民政府还应当采取其他措施使这些职业病病人获得医疗救治等。

    修改个人所得税法，是合理调整收入分配关系的重要举措，涉及人民群众切身利益，社会方方面面十分关注。国务院在认真调查研究、反复测算论证的基础上，提出了个人所得税法修正案草案。常委会高度重视个人所得税法的修改工作，采取多种形式广泛征求各地方、各部门、各方面的意见特别是社会公众的意见，做好公众意见的反馈工作；认真研究并综合分析各方面意见，坚持定性研究与定量研究相结合；就各方面提出的修改意见，加强与国务院方面的沟通协调，经过反复研究和测算，对草案作了进一步修改。常委会通过的关于修改个人所得税法的决定，主要内容有两点：将工薪所得减除费用标准由每月2000元提高至3500元；将工薪所得税率结构由9级超额累进税率修改为7级，并将第一级税率由5%降至3%。这样修改后，进一步降低了中低收入者的税负，适当增加了高收入者的税负，体现了高收入者多缴税、中等收入者少缴税、低收入者不纳税的原则。

    车船税法的制定涉及广大消费者的切身利益，社会各方面特别是广大车主十分关注。法律草案全文公布后，在社会上引起热烈反响，短短一个月内收到各方面的意见近10万条，一度成为社会热点。常委会对社会公众意见进行了认真梳理分析，并及时向社会作出反馈。考虑到我国乘用车保有量的87%左右都是中小排量、且主要由广大工薪阶层使用的实际情况，综合考虑减轻广大群众的税负、引导汽车合理消费、促进节能减排等因素，根据大多数人的意见，对法律草案作了重要修改，将中小排量汽车的税额幅度适当降低或者保持不变，将大排量汽车的税额幅度适当调高，这样既减轻了广大车主的税收负担，又有利于引导汽车合理消费、促进节能减排。车船税法是除所得税法外第一部将国务院依据授权决定制定的税收行政法规上升为法律的税收立法，出台后社会反应良好。

    第三，紧紧围绕推进依法行政、建设法治政府的要求开展立法工作。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是发展社会主义市场经济、促进社会公平正义的必然要求，也是深化政治体制改革、加强政府建设和反腐败工作的重要举措。常委会在制定规范政府行为的法律案中，注重把握立法在推进法治政府建设中的着力点，在优化权力的配置、规范权力的运行、提高权力执行的效能、强化权力的监督和制约、完善公民权利的救济制度等方面严格把关，为推进依法行政、建设法治政府提供坚实的法律保障。

    行政强制法是一部规范政府行为的重要法律。制定行政强制法，规范行政强制的设定和实施，对于保障和监督行政机关依法履行行政强制职权，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。常委会在制定这部法律中，针对行政强制立法和执法中存在的“散”、“乱”、“软”的突出问题，对行政强制权的设定、行政强制程序的规范、申请法院强制执行等重点问题进行深入研究，正确处理权力与权利、权力与责任、权利和义务的关系，既对行政强制行为进行规范、制约和监督，避免和防止权力滥用，维护公民、法人和其他组织合法权益，又赋予行政机关必要的强制手段，保障行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，建立健全了一系列行政强制的制度规范，主要有：明确了行政强制法的调整范围，确立了设立和实施行政强制的法定原则、适当原则、强制与教育相结合原则、禁止谋利原则和权利救济原则等；规范了行政强制措施的种类和行政强制执行的方式，科学配置了行政强制的设定权；确立了规范的行政强制实施的主体制度、行政强制措施实施程序和行政强制执行程序；建立健全行政强制执行的体制、完善了违法行为的法律责任制度等。为保障法律的有效实施，常委会在该法通过的同时，要求国务院和各地方抓紧对现行法规、规章和其他规范性文件中设定的行政强制进行专项清理，对不符合行政强制法规定的作出修改或者废止，以保证法制统一和法律的有效实施。行政强制法是自行政诉讼法、行政监察法、行政复议法和行政许可法颁布之后国家立法机关制定的又一部综合性行政法律，这部法律的正确有效实施，对于推进依法行政、建设法治政府具有重要意义。

    此外，全国人大常委会还审议通过了非物质文化遗产法。非物质文化遗产法第一次从法律上界定了非物质文化遗产的范围，规范了非物质文化遗产调查行为，确定国家采取认定、记录、建档等措施保存各类非物质文化遗产，采取传承、传播等方式保护具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产。这些规定对于继承和弘扬中华民族优秀传统文化，增强民族凝聚力和创造力，推动文化发展与繁荣具有重要意义。

    第四、紧紧围绕提高立法质量，进一步推进科学立法民主立法。提高立法质量是立法工作永恒的主题，坚持科学立法民主立法，是提高立法质量的根本途径。长期立法实践经验证明，坚持科学立法民主立法，不断提高立法质量，最重要的就是坚定不移地坚持经过多年探索形成的最重要的五条立法基本经验，即坚持党的领导，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持从中国国情和实际出发，坚持以人为本、立法为民，坚持社会主义法制统一。常委会在制定法律中，自觉把这些基本经验贯彻于立法工作的始终，同时根据新情况新要求不断拓展和探索科学立法民主立法的思路和办法。

    坚持牢固树立五个意识。一是牢固树立使命意识。深刻认识中国特色社会主义制度在推动建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家中的重大意义，深刻认识中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分和集中体现，深刻认识完善法律体系对于坚持和完善中国特色社会主义制度中的重要作用，不断增强使命感和责任感，毫不放松、毫不懈怠，为完善法律体系尽心尽力、尽职尽责。二是牢固树立大局意识。始终坚持立法服从和服务于党和国家的中心工作，紧紧围绕党和国家工作的大局，紧紧围绕改革发展稳定中的重大现实问题，紧紧围绕关系广大人民群众根本利益的突出问题，集中力量，突出重点，抓住关键，努力制定党和人民满意的法律。三是牢固树立创新意识。以全局的视野、战略的思维、创新的意识思考和谋划法律体系形成后立法工作，以服务大局为核心，以提高立法质量为根本，根据经济社会发展的迫切需要，针对影响立法质量的突出问题，改革立法体制机制、创新立法思路办法，使法律成为推动科学发展的助推器、解决社会矛盾的调节器、促进社会和谐的稳定器。四是牢固树立实践意识。实践是形成正确认识的唯一源泉。坚持实践第一的观点，在实践中努力探索和认识新时期经济社会发展规律、民主法制建设规律和完善法律体系的内在规律，不断提高立法工作的前瞻性、系统性，增强法律的科学性和可操作性，切实发挥法律在改革发展稳定中的引领、促进、规范和保障作用。五是牢固树立群众意识。始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，尊重人民的主体地位和首创精神，坚持问政于民、问需于民、问计于民、问法于民，及时发现、善于总结人民群众在实践中积累的新创造、新经验，努力实现和保障人民的根本利益和各项权利。

    不断探索科学立法的途径和办法。一是把握完善法律体系的新特点，把更多精力放在现行法律的修改完善上来，同时做好新法律的制定工作，加大督促制定配套法规工作的力度。一年中，常委会审议通过了8件修改法律的决定、制定了3件法律，修改法律的比重已超2/3；召开督促制定配套法规的专门会议，明确各部门的任务和分工，对新通过的法律中需要制定的配套法规逐一列明，与国务院有关部门沟通协调，督促抓紧启动配套法规的制定工作，对正在制定的配套法规进行跟踪督促，确保尽快出台。二是探索建立健全法律法规清理长效机制。启动法律即时清理工作，及时对煤炭法、建筑法和道路交通安全法中与社会保险法、刑法修正案（八）不一致的规定进行修改；部署和推动专项清理工作，行政强制法出台后，及时发出专项清理通知，督促并指导国务院和各地方抓紧对法规、规章和其他规范性文件进行专项清理，对不符合行政强制法规定的，抓紧修改或者废止；督促指导最高人民法院、最高人民检察院开展司法解释的集中清理工作。三是开展了立法前论证试点工作。启动对有关立法项目的立法前论证工作，探索提高立法规划和立法计划科学性、合理性的途径。四是完善法律起草工作机制。按照立法工作计划确定的立法项目，做到组织、任务、时间、责任“四落实”；加强专门委员会、工作委员会与有关方面的沟通、协调，提前介入起草工作，了解起草进度，发现存在的问题，督促和推动有关方面加强起草工作，按计划提请常委会审议。五是更加注重法律的“精装修”。努力使法律确立的制度和设定的规范尽量明确具体，不断提高法律规定的可操作性。六是继续做好立法后评估工作。在2010年试点工作的基础上，2011年对中小企业促进法有关制度开展了立法后评估，通过多种形式，对法律规定的合理性、可操作性、实施效果等进行综合分析和客观评价，提出相关工作建议，为修改完善法律、改进立法工作提供依据。七是加强对法律实施中存在问题的研究。通过执法检查、法律询问答复、法规备案审查和立法后评估等，发现和研究法律实施中存在的立法问题，为进一步完善法律提出意见和建议。八是加强法律体系理论的研究工作。对完善法律体系以及推进法治建设中带有全局性、长远性和规律性问题，进行总结性、基础性和对策性研究，为进一步完善法律体系，推进依法治国、建设社会主义法治国家，提供系统经验和理论支撑。

    继续拓展民主立法的渠道和方法。一是进一步发挥各级人大代表在立法中的作用。采取多种形式包括书面征求人大代表对法律案的意见、召开座谈会听取人大代表意见、邀请人大代表参加立法调研、邀请人大代表列席常委会等，推动人大代表更多地参与立法过程，发挥人大代表贴近基层、贴近实际、与人民群众联系密切的优势；支持和指导地方人大常委会开展的组织本行政区域内的各级人大代表参与立法的探索。把办理代表议案和建议同立法结合起来，在制定年度立法计划时，充分考虑代表议案提出的立法项目；起草和审议法律草案时，认真研究采纳议案和建议中的意见，并加强与议案领衔代表的沟通，直接听取他们的意见；对代表议案提出的比较集中的立法项目，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议。二是努力做好公众有序参与立法工作。认真执行法律草案公开征求意见制度，一年中共有7件法律草案通过中国人大网向社会公开征求意见，收到各类意见和建议共33.6万多条，其中个人所得税法修正案草案共有8万多人提出了23万多条意见，是法律草案公开征求意见制度化以来收到意见最多的；高度重视并认真对待社会公众意见，对社会公众意见进行汇总、整理、研究和采纳，并采取网络在线访谈、汇总公布公众意见和答记者问等多种形式向社会反馈相关情况，积极回应社会关切。三是继续坚持行之有效的民主立法做法，不断深化内涵，努力增强实效。法律草案经常委会一审后，无一例外地将草案印发各地方、各部门、各方面征求意见；召开多种形式座谈会、论证会，听取各有关部门、企事业单位、社会团体、专家学者、利害关系人和群众代表的意见；进一步加强和改进调查研究工作，深入实际、深入基层、深入群众，察实情、听民意，全面掌握影响科学发展和社会和谐、事关群众切身利益、群众反映强烈的突出问题，针对性强地完善相关制度。四是不断改进和完善工作方法，增强民主立法的科学性。在坚持执行法律草案公开征求意见制度的同时，针对不同性质、不同调整对象的法律案，注意采取不同的方式广泛征求意见，以取得更好的实效；在继续做好公开征求社会公众意见、各有关方面意见的同时，加强社会公众与各有关方面的沟通互动，针对公众普遍关注的重点问题，组织法律起草部门、立法工作机构、专家学者向公共详细介绍法律的起草背景和制度设计的主要考虑，增进了解、消除误解、凝聚共识；在重视研究网上意见的同时，把网上意见与立法座谈会、论证会提出的意见进行全面综合分析，正确处理多数与少数、强音和弱音的关系，正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众的共同利益，统筹兼顾不同方面群众的利益，寻求妥善解决方案；在重视听取和客观介绍公众意见的同时，认真做好宣传引导工作，把握舆论工作主动权，既充分调动和保护公众参与立法的积极性，又尽量避免情绪化的报道和渲染，营造良好的立法氛围，使公众参与立法成为充分发扬民主、统一思想认识、普及法律知识、养成民主习惯的过程，切实做到科学民主求实、积极理性有序参与。

    （作者单位：全国人大常委会法工委研究室；作者授权本网首发）