简论经济欠发达地区的人大预算监督工作

    一、经济欠发达地区预算监督的重要性

    政府预算作为财政的主要载体和核心内容，涉及国计民生，关系到最广泛的公共利益。人大依法加强预算监督,有利于促进政府依法理财、民主理财，推动地方经济和社会事业的健康发展。对于经济欠发达地区来说，加强预算监督工作更是不容忽视。

    经济欠发达地区的财政预算与发达地区的财政预算不同，财力不是很充裕，一般是先保“吃饭”，再搞建设。突出特点就是资金捉襟见肘，回旋的余地窄，自由裁量权小，在一定程度上能够避免暗箱操作，体现“一穷二白”的精神面貌。因此，一般认为欠发达地区预算审查简单，没有什么大的作为。其实，经济欠发达地区的预算监督更需加强，一方面要保证预算收入的颗粒归仓，保证超收收入的恰当使用，基本的正常支出及时足额到位，各项社会事业的正常发展得到保障。另一方面，要发挥政府广聚财源的引导作用，加大经济基础设施的投入，促进欠发达地区的经济发展，从而增强造血功能，推进公共财政体系建设的力度。

    二、经济欠发达地区预算执行存在的突出矛盾

    目前，我国的各级政府都实行了复式预算，其包括三类表格：一般预算收支表、政府性基金预算收支表和部门预算收支表。综合审视经济欠发达地区政府复式预算，下列矛盾比较突出。

    1、刚性支出压力大

    在欠发达地区的政府预算中，由于收入有限，而需要支出的范围很广泛，其中一些法律有特殊规定的支出压力很大。其一是支农支出。农业法第38条第1款规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”其二是教育支出。教育法第55条第2款规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人数平均的教育经费逐步增长，保证教师工资和学生的人均公用经费逐步增长。”其三是科技支出。科学技术进步法第59条规定“国家用于科学技术的经费增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。 农业、教育、科技支出是长远性、基础性支出，关系欠发达地区产业升级、经济腾飞，高素质劳动人口的培育。因此，支出压力虽然很重，但都是必须确保的支出。

    2、预算平衡难度大

    预算平衡是指在一个财政年度内，财政收入和财政支出达到平衡。从理论上讲，财政收支绝对平衡是可以成立的，但从财政的实际运行效果看，尤其是从欠发达地区的财政情况来看，预算平衡是存在一定难度的，有时是刻意保持一种平衡。有些财政部门，为了政绩工程，通过虚列收入，或通过“财政挂账”，或调入按规定不能调入的资金来搞虚假平衡，掩盖财政赤字，导致财政数据失真，直接影响国民经济和社会发展宏观调控计划的制定与执行效果。

    3、转移支付的操作存在缺陷

    转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付，其目的是为了均衡地区之间财力和实施中央和地方党委、政府有关政策。目前的财力性转移支付，主要包括一般性转移支付、激励性转移支付、工资调整转移支付、农村税费改革转移支付和年终财力转移支付等；专项转移支付的项目比较多，包括农业、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等方面的转移支付等。目前，一般性转移支付规模比较小，所占比重还比较低；专项转移支付项目设置部门较多，项目管理和使用分散重复，对地方来说难以形成有效的财力。由于转移支付不规范，导致出现转移支付资金拨付不及时、不均衡，随意性大等现象，由此带来欠发达地区资金安排匆忙、局促，造成资金使用效果不明显。有些地方，甚至没有全额下拨资金，存在着截留、挤占、挪用、改变项目资金用途等问题，绩效考核被虚置。

    4、支持经济建设的资金紧张

    经济决定财政，财政受经济发展的制约，同时又作用于经济，服务于经济社会发展。对于经济欠发达地区来说，如何在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排支持经济建设资金是一个非常重要，需要做出科学决策的问题。在统筹兼顾的基础上确保经济支出的重点，从而涵养税源，是发达地区在很长一个时期内挥之不去的“成长烦恼”。

    三、加强经济欠发达地区的预算监督

    对财政预算实行监督，是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予各级人大的一项重要监督职权，对于欠发达地区来说，加强监督，务求实效，意义重大。

    1、积极推动预算的公开、公正、透明

    监督法规定，“常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表报告并向社会公布。”今年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对财政信息的公开透明也提出了明确要求。“条例”规定，县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息中，包括“财政预算、决算报告”。因此，欠发达地区为了保证有限资金发挥最大的效益，取得最佳的效果，就要积极推动政府预算的公开、公正、透明工作，应充分利用网络、电视等现代科技手段，使广大群众看得到预算，有合理的时间评议预算，提供表达意见和建议的渠道。应积极培训人大代表掌握相关的预算知识，使人大代表看得明、看得懂重点支出预算。

    2、总体清楚，重点突出

    欠发达地区资金来之不易，其支农、教育、科技等重点支出能否落到实处，就必须加强预算监督的“细化”。一是要求财政部门预算编制要细化。要做到以部门预算为切入点，列项具体明确。二是预算报送要细化。报送预算附件，仅有几张简表，具体的收支、款项、数据不够明细是典型的“无米之炊”。因此，应要求预算部门附有比较系统的、具体细化的编制说明书和收支表等资料，应做到总体清楚，重点突出，明细可查。

    为加强对预算执行情况的审查监督，尤其是关系民生的重点支出，应充分利用监督法赋予的询问、质询、特定问题调查等手段。为更好体现效果，应借助于审计监督，因为审计监督对预算执行情况的审查比较具体，有利于发现深层次问题，两者的密切配合，能够发挥更大的监督效力，从而推动政府预算监督不断深入，更具有可操作性。

    3、建立特定资金审查监督制度

    欠发达地区预算监督更注重地方预算收入和支出内容，而对上级转移支付、专项资金拨入及支出等特定资金内容往往重视不够。因此，要建立和完善特定资金审查监督制度和特定资金报告制度，加强使用监管程序的设计，努力做到动态监控。其次是将部分设立时间长，分配数额相对固定的专项转移支付，建议上级政府改为对地方的稳定补助，不再作为专项转移支付分配，由地方统筹安排。这样，不仅有利于地方政府编制的预算更完整，也有利于地方人大审查监督更完整的预算。

    4、预算监督应推动经济良性发展

    欠发达地区的经济增长主要仍是数量型增长，距离科学发展观的要求仍有一段距离。人大应督促政府按照科学发展观的要求把有限的支持经济发展的资金用在关键之处，应充分发挥财政杠杆作用，综合运用补贴、贴息、资金配套等手段，支持发展能耗低、效益高的产业，建立资源节约型和环境友好型社会，尽力避免所谓“产业梯度转移”而带来的先污染后治理老路。

    5、应加强预算监督队伍和日常工作制度建设

    欠发达地区财力紧张，平衡难度大，人大开展预算监督应有较高业务素质的人员。一方面要注重财经委组成人员整体素质的提升，发挥组成人员的专业特长和整体功能，拓宽监督渠道，提高监督效果。另一方面，要完善“专家咨询组”制度，充分发挥专业人士在开展预算监督中的作用，充实业务精通的人才。由于经济欠发达地区的资金不充裕，预算调整的机率要高一些，因此在日常工作中要保持联系，互通信息，传送资料。财政部门应定期报送收支项目表和预算执行情况分析等相关资料，以便于人大及时了解情况，跟踪监督，人大应及时反馈预算监督信息，使预算的编制更加符合公共财政的理念，以此共同推进财政事业的不断进步，促进和谐社会的建设和发展。（作者单位：江苏省徐州市人大常委会）