海南省关于义务教育法实施情况的检查报告

    受全国人大常委会办公厅的委托，海南省人大常委会执法检查组，在康耀红副主任的带领下，按照全国人大常委会执法检查方案的要求，于2013年10月上中旬，对海口、文昌、澄迈等市县贯彻实施义务教育法的情况进行了检查。检查组实地考察了义务教育学校，与老师、学生、家长交流，与市县政府及学校负责人进行了座谈，交换了意见。其余市县进行了自查。现将检查的情况结合各市县自查的情况，综合报告如下：

    一、全省义务教育工作取得的主要成绩

    （一）义务教育经费全面纳入财政预算

    1.近三年来，义务教育经费投入逐年增长。全省义务教育阶段预算内教育经费投入2010年68.23亿元，2011年84.03亿元，2012年95.69亿元，年均增长18%。

    2.生均公用经费稳步增长。2010年小学生人均公用经费为1358元，2011年为1767元，2012年为2398元，年均增长33%;2010年初中生人均公用经费为2037元,2011年为2979元,2012年为3903元,年均增长38%。

    3.教职工工资按时足额发放。目前，海南全省教师工资有省级统一标准，由省和市县纳入财政预算，由财政经银行直接拨付到教师个人账户。市县经济水平不同，教职工平均工资也有所不同，如三亚市2013年教职工年均工资约7万元，琼海市约5.9万元，文昌市约5.4万元，澄迈县约5.1万元。

    4.学校建设资金投入力度加大。2010年义务教育阶段学校建设投入2.35亿元，2011年投入3.99亿元，2012年投入4.85亿元，年均增长44%。

    省教育行政部门重视义务教育经费的审计监督工作，每年都会同有关部门对义务教育经费使用情况进行专项检查；每年2月初，省教育行政部门都对教育经费进行统计。

    （二）农村教师队伍建设进一步加强

    截止2012年，全省共有义务教育阶段教师76687人，其中小学教师51583人，初中教师25104人。其中农村小学教师40298人，农村初中教师17247人。小学专任教师学历合格率99.75%，初中专任教师学历合格率99.06%。

    2002年，我省印发了《关于中小学教职工编制标准的实施办法》，明确了城市初中、小学教职工与学生比分别为1∶14、1∶21；县镇初中、小学分别为1∶17、1∶23；农村初中、小学分别为1∶18、1∶21。2013年7月，海南省机构编制委员会下发了《关于调整中小学教职工编制标准的意见》，强调“实行城乡统一的基本编制标准”，将初中、小学教职工与学生比调整为“初中教职工与学生比为1∶16；小学在校生201人以上的学校，教职工与学生比为1∶20；小学在校生在200人以下的学校，按班师比1∶1.7配备教师”。根据该编制标准，我省有关部门正在开展新一轮的编制核定工作。从总体测算，全省小学教师超编，初中教师数量与核编人数基本一致。

    近年来，我省高度重视教师队伍建设，全面加强培训并均衡配备师资。一是加强师资交流。省教育行政部门制定了相关政策文件，明确要求县城以上学校评聘中学高级和小学高级教师职务的教师，必须有一年以上时间到薄弱学校或农村学校任教（支教）的经历。同时，制定了中小学校长任职资格标准，推行校长任期目标制度和定期交流制度。二是实施农村特岗教师计划。从2006年开始，在保亭、东方、白沙、陵水、乐东、定安、屯昌、临高、儋州、澄迈、琼中、万宁、五指山、昌江等14个市县实施了农村特岗教师计划，引导和鼓励高校优秀毕业生从事农村教育工作。至今，已向全国公开招聘了4353名特岗教师，较大程度地缓解了农村边远贫困地区学校教师紧缺状况。三是实施教育扶贫移民工程。我省于2009—2012年面向全国为24所思源学校共招聘了24名校长、2名副校长和140名学科骨干教师。四是全面落实国家免费师范生培养使用政策，与毕业生双向签约，100%落实就业岗位，为农村学校补充了部分优秀教师。五是先后与天津、上海、武汉、北京师范大学等教育发达地区或名校签订了教育领域合作协议，引进一批名校长和名教师来琼工作、支教、培训等，创新了师资队伍建设机制。

    （三）完善保障机制，提高教师工资和福利待遇

    1.提高工资待遇。2007年初，我省实施教师岗位绩效津贴，义务教育阶段教师人均150元/月，2008年1月起，人均300元/月，2008年8月起，将绩效津贴实施范围扩大到公办高中阶段教育学校、特殊教育学校和研训机构工作人员，2009年1月1日起，义务教育学校、高中阶段教育学校、学前教育学校和研训机构工作人员，岗位绩效津贴提高到人均450元/月。据初步统计，2012年义务教育阶段教师绩效工资年人均25000元，教师平均工资略高于当地公务员平均工资水平。

    2.改善生活和工作环境。2011年，我省共投入1.33亿元建设了1850套农村教师周转房，2012年共投入1.818亿元建设了2594套农村教师周转房，2013年安排7754万元建设1000套农村教师周转房，建成后将进一步缓解农村教师住房困难问题。

    3.建立生活补助制度。全省各市县根据财力情况，建立了对边远、贫困地区和山区村镇教师岗位津贴制度。如琼中县村小学及教学点教师补贴人均300元/月；琼海市和陵水县乡镇中小学100元/月，村小学200元/月，教学点400元/月；多数市县都建立了农村教师岗位津贴制度。

    （四）义务教育均衡发展取得初步成效

    1.强化政府责任，推进义务教育均衡发展。2011年3月，省政府与教育部签订了《义务教育均衡发展备忘录》，2011年5月，省政府与各市县分别签订了《县域教育均衡发展目标责任书》，各级政府及相关部门相继出台了一系列政策文件，明确了工作目标、工作任务、工作措施、时间表和线路图等，各市县已将《县域义务教育均衡发展规划》、《义务教育学校标准化建设规划》，《义务教育规范化学校创建规划》等报送教育厅备案。2013年6月前，海口市龙华区、文昌市、琼海市和洋浦经济开发区已通过了“义务教育发展基本均衡县（市、区）”的省级督导评估，为我省推进义务教育均衡发展提供了经验。

    2.建立经费保障机制，确保学校正常运转。我省出台了一系列配套政策，足额征收教育费附加，2011年1月1日起按2%的比例开征地方教育附加，按10%的比例从土地出让收益中计提教育发展资金，多渠道筹集教育经费，使教育经费实现快速增长，2010年、2011年、2012年全省实际用于义务教育经费分别为76.22亿元、99.2亿元、108.71亿元，年均增长21.31%。生均公用经费标准进一步提高，2010年，全省按小学、初中生均公用经费400元和600元标准拨付到校，2011年分别提高到500元和700元，三亚市分别提高到800元和1100元。“两免一补”范围从公办学校扩大到年收费标准在3000元以下的民办学校，寄宿生生活补助标准也提高到小学生年均750元、初中生年均1000元，三亚市提高到小学生年均1250元，初中生1500元。

    3.保障特殊群体平等接受义务教育，促进教育公平。2011年以来，我省投入了5500万元，新增建设特殊教育学校4所，使全省特殊教育学校达到7所。特殊教育学校寄宿生生活费补助提高到1500元/年、生，到校生均公用经费标准是普通学校的5倍，有力地保障了特殊群体接受义务教育的权利。

    4.规范学校建设，逐步缩小城乡学校办学条件的差距。一是实施义务教育学校标准化建设和规范化学校创建工作。2012年全省共有义务教育学校2147所（不含教学点），将于2018年底前全部实现办学条件标准化。在标准化学校建设的基础上，进一步推动规范化学校的创建工作，要求实现县城义务教育基本均衡发展和市县必须有10%以上的学校达到省级规范化学校，90%以上的学校达到市县级规范化学校。目前，全省已创建省级规范化学校73所，市县级规范化学校640所。二是统筹中小学校舍安全工程和农村薄弱学校改造工程。我省规划投入中小学校舍安全工程资金35.48亿元，至2012年底，已投入32.2亿元，开工项目学校1779所。2010—2012年，共投入3.1亿元，改造农村义务教育薄弱学校118所，投入1.37亿元，改造中西部初中校舍，投入1.79亿元，建设中小学厕所，改善了学校卫生环境。

    5.实施教育扶贫移民工程，带动农村薄弱学校的发展。我省从2008年开始，先后实施了3期教育扶贫移民工程，累计投入超过14亿元，共建成24所思源实验学校，改建扩建14所学校，覆盖16个市县，共提供优质学位5万多个。为充分发挥思源学校的示范作用，我省2013年制订了《海南省思源学校优质资源拓展项目实施意见》，省财政每年投入1亿元，由第一期10所思源学校各托管1所农村薄弱学校，用3年时间带动一批农村薄弱学校的发展。

    6.建立督导评估制度，推动义务教育均衡发展。一是建立县级党委政府教育工作年度考核制度和教育工作督导评估制度。省政府每3年对县级政府教育工作进行一次督导评估，并将督导评估结果作为考核领导干部政绩的重要内容和表彰奖励或责任追究的重要依据。二是建立督查制度。由各级教育行政部门督促学校依法办学，加强对义务教育均衡发展的过程性指导。三是对办学水平的评估。开展了“省级规范化学校”办学水平的督导评估、对义务教育学校标准化建设的省级复评和县域义务教育均衡发展的省级评估，有力地推动了义务教育的均衡发展。

    二、存在的问题

    近年来，我省义务教育发展较快，取得了较大成绩，但也存在一些突出问题，主要是：

    （一） 师资队伍结构不合理，整体素质有待提高。我省各市县义务教育阶段的教师队伍普遍存在总量超编、结构性缺编的问题。尤其是实施新课改后，小学增加了英语、计算机、科学等学科，这些学科在新课改前并没有足额配备专业教师，新课改后，多数农村学校不能开齐开足课程。初中阶段教育的体育、美术、历史、地理等学科教师也严重不足，部分学科课程只能由非专业教师任教，一些教师要同时负担几门课程，工作量大，质量难于保证。农村学校教师总体素质有待进一步提高。一是省级县级骨干教师主要集中在城区学校，农村学校缺少骨干教师和学科带头人；二是相当部分农村学校教师是由民师转正的，水平和能力都较低，基本不适应现代化教学要求；三是部分农村学校由于教师结构性缺编，临时聘请代课教师，这部分教师由于待遇低，工作不稳定，对提高教学水平和能力缺乏动力；四是农村学校教师，仍然采用传统教学手段，对新课程和现代教学手段不适应，造成配置的现代教学仪器设备使用效率低，影响了教育教学质量。

    （二）义务教育教学质量亟待提高，区域间教育发展仍不均衡。通过多次监测数据显示，我省教育教学效果与新课程改革的目的要求差距较大。2012年，教育部首次对全国各省区市实施教育质量监测，我省4个样本县抽检结果与全国平均水平的差距明显，有3个处于负担重、质量低区间。我省市县间经济社会发展水平差距较大，对教育投入、师资配备、办学条件的改善等也存在较大差距，出现了县域间、城乡间和校际间教育发展水平不均衡，而且有持续拉大之势。

    （三）素质教育仍未得到全面实施。全社会对素质教育内涵的理解存在差异，部分学校办学行为不规范，注重升学率，忽视思想品德教育；部分教师对素质教育理解存在偏差，认为素质教育就是多给学生时间，放任自流，没有认真组织学生开展丰富多彩的各项活动，忽视对学生能力的培养；多数家长担心实施素质教育会减少学习时间，影响孩子学习成绩，仍然给孩子大量补课，采用题海战术，加重学生负担。

    （四）大班额现象突出，辍学问题尚未得到控制。由于城乡学校教育发展不均衡，城区学校学位本来就不足，加上大量农民工子女和流动人口涌入城区，生源大量集中，使很多城区学校平均班额大大超过规定标准。如儋州市，城区部分小学平均班额100人左右，部分初中平均班额80多人；东方、临高、乐东等市县，都不同程度地存在大班额现象。根据各市县义务教育阶段各年级学生人数的变化情况分析，全省多数市县义务教育阶段辍学现象不同程度存在，特别是8—9年级，学生流失的数量超出了规定控制范围。

    三、几点建议

    （一）大力推进义务教育均衡发展

    1.要科学规划、合理布局、分步实施，建设好每一所学校。当前，全省城乡学校办学条件差距较大，有些学校已配备了比较完善的现代教学设施设备，但多数农村学校设备落后，没有条件使用现代化手段进行教育教学活动。各级政府应对城区学校、中心学校、完全小学、教学点等各种类型学校进行科学规划，按标准化学校、规范化学校的要求，列出时间表，分期分批建设好每一所学校。

    2.要均衡配置资源。一是均衡配置各种教育教学仪器设备，确保各类学校有条件开齐开足课程课时；二是切实建立校长任期目标和定期交流制度，建立教师定期交流制度，将校长和教师定期交流制度作为均衡配置教育资源、促进义务教育均衡发展的重要措施落实到位。

    3.要着力化解城区学校“大班额”、“择校热”问题。“大班额”、“择校热”是学校布局不合理和资源配置不均衡的结果，各级政府应认真研究这一问题，制订切实可行的办法，列出时间表来分步解决好这一社会热点问题。

    4.要加强督导评估，落实义务教育责任。督导评估是推动义务教育均衡发展的重要手段，要将督导评估结果的使用落实到位，以强化政府及职能部门和学校的责任。

    (二)全面实施素质教育，巩固义务教育成果

    1.要配齐各学科教师。教师是组织实施素质教育的主体，各市县要根据本地的实际情况，及时配齐各学科合格专业教师，保证教育教学对师资的需求。

    2.要开齐课程开足课时。新课程大纲在注重科学文化知识学习的同时，更注重人的思想品德和能力的培养，开齐课程开足课时是实施素质教育，提高教育质量的必然要求。我省很多农村学校，常规管理不到位，未能开齐课程，教学内容单调，手段单一，忽视了体育艺术类教育，忽视学生的实践活动和能力的培养，造成学校缺乏吸引力，部分学生对学习不感兴趣，因而辍学。农村学校开齐课程，开足课时，增强学校吸引力，是控辍保学的重要措施。

    3.要充分发挥思源学校的管理模式和教学经验的辐射作用，带动一批学校教学质量的提升，巩固义务教育的成果。

    （三）维护教育公平，让免费义务教育惠及每一位学生

    我省从2005年开始实施免费义务教育，并逐年提高“两免一补”水平，但免费义务教育政策并没有真正做到公平，时至今日，民办学校学生的教科书、到校生均公用经费等多数由学生自己负担，政府并没有让他们享受到真正的免费义务教育。省政府及职能部门应对这一问题进行认真研究并加以解决，以维护义务教育的公平正义，维护政府的公信力。